搞好集体土地所有权登记发证的几点认识

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1、3 4 4 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 搞好集体土地所有权登记发证的几点认识 黄志高施文军 ( 张家港市土地学会，苏州2 1 5 6 0 0 ) 关键词：集体土地所有权土地登记发证权属调查 张家港市于2 0 0 1 年在全市开展了集体土地所有权的登记发证，当时全市集体土地总面积为6 7 2 8 平方公里，其中村集体土地总面积6 3 8 3 平方公里，涉及全市3 5 9 个行政村，共核发村集体土地所有权 证3 6 2 本。近年来，随着经济的快速发展，张家港市的镇、村区划进行了大幅度的调整、合并，2 0 0 3 年由 2 0 个镇调整合并为8 个镇，2 0 0 4 年以来全市

2、的行政村已调减为1 7 7 个，目前张家港市国土资源局正在 对集体土地所有权进行换发证，计划到9 月份完成，共计发证2 0 5 本，作为过渡时期使用。另一方面全 市正在开展1 ：5 0 0 0 的土地利用更新调查，2 0 0 5 年上半年结束后再统一换发集体十地所有权证。通过 这几年登记发证的实践，笔者就搞好集体土地登记发证工作谈几点认识： 1 集体土地所有权登记发证工作存在的几个主要问题 1 1 集体土地所有权人登记意识差 开展集体土地登记发证，充分调动农民自觉保护耕地的积极性，明晰集体土地产权关系，从根本上 解决农村土地权属纠纷，加强农村土地管理，保护农民合法权益，维护农村社会稳定。但在实

3、际工作过 程中，集体土地所有权人缺乏登记意识，不是权利人主动申请要登记，而变成了土地行政主管部门要对 集体土地所有权人进行登记发证。不少镇、村干部思想上不够重视，认识上存在误区，有的认为土地登 记不登记是土地管理部门的业务工作，与已没有太大关系；有的认为发证不发证都无所谓，没有多少实 际作用；土地行政主管部门投了精力，还得花钱，集体土地所有权登记发证是无偿服务的，在一定程度 上影响土地部门登记发证的积极性。 1 2 土地权利人主体的不确定性 按照法律规定，农民集体土地所有权主体有乡( 镇) 农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，简 称为“乡( 镇) 、村、组”三级，但这种集体土地所有权主体实

4、际上却很难界定和明晰的。原有的“三级所 有、队为基础”的政社合一体制已经废除，特别是村民小组，作为集体组织已名存实亡，既没有具体的内 部组织机构，也没有赋于任何职能，不具有独立法人资格，再加上近年来行政区划调整后，为减少村组 干部职数，绝大多数村民小组组长由村干部兼任，村民小组办公场所、公章等什么都没有，不说履行法 律职能，就是行政的或民事的职能都难以履行。而从实际情况看，大部分土地属于村民小组所有。因 此，目前的“农民集体”虽然被授予集体土地所有权主体的资格，但事实上难以成为真正的所有权主 体，尤其是村民小组，难以适应市场经济条件下土地所有权主体的基本要求。 1 3 镇、村集体土地所有权确认

5、难度大 张家港在经济发展中，使用集体土地数量较多，情况复杂。对历史遗留问题中的镇集体、村集体土 地所有权，在国家的确权规定中较为明确。但在土地管理部门成立后，审批的镇、村集体企事业单位使 用土地的所有权并未明确，农村集体建设用地使用权流转以后，原村民小组集体所有的土地是否也随 之发生变更，没有法律上的依据，在办理用地手续审批时对村民小组的经济补偿是参照国家征用土地 的经济补偿执行的，村民小组对这些土地还有没有所有权等等。在登记发证过程中确认哪些土地属于 镇农民集体，哪些土地属于村农民集体难度比较大。 权籍篇 3 4 5 1 4 土地权属界址界定比较难 1 9 9 4 年开展的土地利用现状调查，

6、虽然对土地权属边界、界址的调查做了大量的工作，但也存在少 数调查不够细致的情况，不少都是只经过路线踏勘、权属指界、村委会盖章，对土地权属界线就确定了。 近年来张家港市镇、村的大幅调整合并、土地整理复垦、土地征使用，使土地的权属界线发生了很大的 变化，需要重新界定。另外，集体土地与国有公路、河道、水利设施之间的界址线，一般多是几十年前历 史问题，无法查清当时用地的具体情况和实际界线，难以界定土地权属界线。 2 集体土地所有权登记发证把握的几个重点 在今年土地利用更新调查和集体土地所有权换发证工作中，张家港市国土资源局针对集体土地所 有权登记发证中存在的问题和当前实际，着重把握了以下几方面工作重点

7、。 2 1 强化宣传。提高对集体土地所有权登记发证的认识 在这次土地利用更新调查和换发证正作中，注重了一切从效果出发，认真扎实地搞好三个层面的 宣传教育。一是注重了对市、镇领导干部的宣传，主要是通过汇报工作和会议的形式，向市、镇两级干 部宣传集体土地登记发证的意义，宣传省国土资源厅在今后转用、征用集体土地和土地整理建设项目 立项，必须提供集体土地所有权证，否则上级不予批准的规定要求，引起市、镇领导干部对集体土地 所有权登记发证的重视。二是注重了对集体土地所有权人的宣传。通过有计划的培训、会议、广播、电 视、咨询服务等多种方式宣传，让农民清清楚楚，集体土地所有权是法律确定的农民集体的重要财产，

8、登记发证是为了保护农民的根本利益，保障农民的合法权益，使他们积极配合地籍调查、指界、争议凋 处等工作。三是注重对土地登记发证人员的宣传教育。通过会议培训，加强事业性责任心的教育，提 高工作人员的素质，使大家清楚集体土地所有权发证，在现代地籍管理工作中的重要地位，认真履行职 责，认真负责搞好集体土地所有权的登记发证，积极为地方经济的发展，为社会稳定作出贡献。 2 2 结合实际。依法确定集体土地所有权人主体 确定农民集体土地产权主体，对农民集体土地进行登记，实行以证管地，依法保护农民集体的土地 权益，必须首先明确集体土地所有权主体。土地管理法对农民土地产权主体仅作了原则性规定，即 行政村农民集体、

9、村内集体经济组织农民集体和乡镇农民集体。在具体登记过程中，一是依法规范集 体土地所有权人主体，在土地登记申请书、审批表、登记卡等表册中，将土地权利人名称统一为某某镇 农民集体、某某村农民集体、某某村某某村民小组农民集体，纠正了以往某某村民委员会等不规范的填 法。二是确定镇、村集体土地所有权主体。对历史遗留问题中的镇、村集体土地所有权，按照原国家土 地管理局确定土地所有权和使用权的若干问题进行确定。对土地管理部门成立后，审批的镇、村集 体企事业单位使用土地的所有权，按照确定土地所有权和使用权的若干问题第二十四条和苏州市 农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法第九条的规定，确定镇、村集体土地所

10、有权，镇或村 办企事业单位使用的集体土地其所有权确定为镇或村农民集体，由镇办理非农建设用地手续的，其所 有权确认为镇农民集体，其余用地其所有权确认为村农民集体。 2 3 依据规范，认真做好权属调查工作 张家港市国土资源局在权属调查中依照国家、省有关确定土地权属的法律法规，对乡( 镇) 、行政 村、村民小组集体土地和国有土地实施权属调查，签署权属界线协议和确认书，并通过信息系统建立乡 ( 镇) 、行政村和村民小组各类宗地的无重叠、无缝隙界线关系。在实际工作中，由于1 9 6 2 年按“6 0 ”条 确认三级集体所有制土地，达成的多为E l 头协议，一般不可能获取文字或图件等权源材料，因此，更新

11、调查按集体土地实际使用范围确定权属界线，对镇企事业单位用地，符合确权若干规定的，确定为镇集 体所有；镇政府筹资在村集体土地上修建和管理的河流、道路等，在征得村同意后确定为镇集体所有； 其他行政村与镇集体土地之间的界线，按镇集体土地的实际范围，由行政村确认。对集体土地与暂不 明确使用的国有土地，包括公路、河流、征地撤组后未明确使用者的土地，以及法律法规规定为国有的 其他土地之间的权属界线，按实际用地界线，暂由行政村单方指界，日后按明确的国有土地使用者提供 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 的权源材料予以调整。这次土地利用更新调查，土地权属将调查到村民小组，我们将严格按照国土资 源

12、部土地利用现状技术规定进行权属调查。 2 4 实事求是。搞好集体土地所有权证的发放 按照集体土地所有权登记发证的要求，集体土地所有权证应分别发放到镇、村、组手中。但笔者认 为目前集体土地所有权证宜采取“组有村管”的方式，将集体土地所有证发放到村，由村集体组织代 管，待全市土地利用更新调查结束后有条件的，再将集体土地所有证发放到组。因为从实际情况看， 一是条件不成熟。张家港市9 4 年以来的土地利用现状调查1 ：1 0 0 0 0 详查图，土地的权属界线是调查到 村，没有村民小组土地权属界址的成果资料。二是财力不许可。张家港市有5 0 0 0 个村民小组，而集体 土地所有权登记发证是不允许收费的，国土部门是贴人贴工贴钱的工作，经费来源难，严重制约着集体 土地登记发证到组的工作。 集体土地所有权证登记发证工作是一项政策性强、任务重、责任大的工作，需要土地管理工作者不 断探索、积极实践，借鉴各方面的成功做法，进一步规范土地登记，才能高标准高质量搞好集体土地所 有权登记发证工作。