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1、欧文休斯公管导论笔记（珍贵笔记部分）第1章改革的时代（一）课程目的和要求 通过本章的学习，学生要了解新公共管理模式对传统原理提出的挑战，掌握行政、管理、公共部门等基本概念，了解公共部门改革的迫切性，以及官僚制必须削弱的原因。 （二）考核内容 11导言 新公共管理模式对一些传统的原理提出了挑战，这些原理包括：（1）政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织；（2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制度组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够分离；（4）公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此传统公共行政实行的是官僚行政。（组织/手段/政治控制/人事制度；大家请注意这些
2、方面基本上都是只涉及了组织的内部管理与运行，这和后来的公共管理所进行的战略管理以及与组织相关环境密切联系的管理理论是个比较明显的对比） 新公共管理模式的确立需要对一些前提条件进行讨论，从语义方面到理论方面，从组织内部的变革到外部环境的实质变化，包括范围十分广泛。这里涉及到一个重要的概念就是“公共管理”： 12行政与管理（名词辨析） 1.行政的职能比管理狭窄，限制也多。行政是一种行政执行行为，即对各种事务进行管理或对执行、运用或处理进行指导或监督。管理是指通过某个人自己的行为处理、控制事物的过程，实行监管。 2.行政基本上指服从指令和服务；而管理指（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的
3、个人责任。 3.行政与管理存在概念方面的差异，特别是在着两个词前面加上“公共”一词能够反映出这种差别。公共管理与公共行政之间有所不同，二者之间没有成属关系，应该把他们看作互相竞争的典范。 13公共部门的研究 公共部门的研究指如何组织政府的各个行政部门；如何处理信息；如何在决策、法律或政府提供的物品、服务方面产生结果。在本书中，公共行政和公共管理没有从属关系，是两个竞争的典范。 14变革的紧迫问题（本章的重点） 公共部门发生的变革应是对某些相互关联的紧迫问题做出一种反应，这些问题包括 （1）对公共部门的抨击：对公共部门的规模/范围/组织形式进行了批评；从而要求削减政府改变其管理方式。 （2）经济
4、理论的变革：公共选择理论，这种观点认为市场机制明显好于政府或者是政治市场；委托人代理人理论，这个理论在公共部门中的运用遇到了责任机 智的问题，我们难以发现谁是委托人和他们真正的需要，因为委托人公民的意愿非常分散；交易成本理论，通过合同的形式来降低交易成本。 （3）私营部门的变革：竞争日益激烈/全球化的趋势使得国家的屏障越来越形同虚设/这些对于先时代政府的能力提出了要求； （4）技术革命。信息技术与革命对于政府的各个方面都产生了深渊的影响。 15削弱官僚制 官僚制作为一种组织原则在私营部门已经失去基础。市场化使政府收缩，但是政府在接受市场化时，其保留下来的部分可能仍然按照官僚制运行。 实质上存在
5、着两种独立的变革：有一种公共部门向市场化的发展趋势；另一种趋势是摆脱官僚制。 16结论 新公共管理所以能取代传统的公共行政，有几方面的理论解释，其中包括：公共服务的管理职能强于行政职能的现实；对政府规模和范围的抨击引起的反应；经济理论的变化；私营部门发生的相应变化。最主要的原因是旧模式已经不能发挥作用了。 （三）考核知识点和考核要求 11导言 领会：传统公共行政面临的挑战。 12 行政与管理 识记：什么是行政，什么是管理； 领会：行政与管理的区别。 13 公共部门的研究 识记：什么是公共部门； 简单应用：公共行政、公共政策和公共管理之间的联系。 14 变革的紧迫问题 识记：公共部门变革所面临的
6、紧迫问题； 领会：公共部门所受的抨击。 15 削弱官僚制 领会：为什么要削弱官僚制。（这个问题可以参见后面有关官僚制的解读专题） 16 结论 现在所存在的取代的理论解释 本章论述：“新公共管理取代传统公共行政”这个观点。 一：综述： 二：1新公共管理的含义/产生背景/特征 2传统公共行政的含义/产生背景/特征 三：对传统公共行政进行评价 四：新公共管理的评价 五：结合时代和中国实际分析 六：结论 本章专题：新公共管理：当代西方公共行政的新趋势 一：新公共管理是年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己
7、的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。 从本世纪年代开始，曾主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分论和韦
8、伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。 正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理（NewPublic Management）在年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。 新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和
9、方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取
10、利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 二、新公共行政管理的基本特征 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新
11、公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位（这一点突出反映在本书的第九章“管理的外部因素”中，请大家注意）：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”
12、服务等，就是在这种新的政府社会关系模式下所施行的一些具体措施。 其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。（第八章突出反映） 第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效
13、目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。（第八章） 第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同
14、，采取相应的供给方式。（第八章） 第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的
15、，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模
16、优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官万，而政务官仅人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。（政治控制） 第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的
