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1、军休安置体制机制研究以惠州市为例 广东省民政厅安置处 钟本昌惠州市民政局 高中谋【摘要】军队离休退休干部、士官、职工为国家和军队做出了重要贡献,是一个特殊的群体。他们离退休后移交地方政府安置。地方政府安置好、服务好他们是一项长期的政治任务。十八届三中全会决定深化户籍制度、社会管理等方面改革, 势必引发军休安置重大变化。本课题结合惠州实际，以实务的视角，用微观的学理，探讨军休安置机制体制如何适应新形势的要求。【关键词】军休安置；机制体制；改革探讨；军休安置工作包括接收安置和服务管理两个方面。从市、县（区）基层的角度来说，在与部队交接之后，重点就是服务管理。军队离休退休干部、士官、无军籍职工（以下
2、简称军休人员）为国家和军队做出了重要贡献,是一个特殊的群体。他们离退休后移交地方政府安置和服务管理。地方政府安置好、服务好他们，是一项长期的政治任务。十八届三中全会决定对户籍制度、社会管理等方面进行深化改革, 势必引发军休安置重大变化。国家对军休人员的服务管理政策，不同时期、不同类型群体各不相同。2003年以前移交的军休人员，大部分进军休所集中安置；2003年之后的军休人员，在市、县（区）分散安置。惠州市市直和各县（区）都安置有军休人员。军休安置如何适应新形势的要求？本课题以惠州市为个案，以实务的视角，用微观的学理，采用发调查函、问卷，开座谈会、听汇报，查阅资料、实地调查等方法，对军休机制体制
3、进行实务性探讨。一、惠州军休安置环境及分析惠州市地处广东省东南部、珠江三角洲东北端。陆地面积11300平方公里，海域面积4520平方公里。现辖惠城区、惠阳区、博罗县、龙门县、惠东县和大亚湾、仲恺两个国家级开发区，69个乡镇，1249个社区（村、居委）。从表一可以看出，2003年以来，惠州市人口、经济、居民收入、医疗卫生高速发展。表一（一）人口快速增长伴随军休人员数量增多图一惠州市人口2003年286.4万，2013年470万，增长率64%。全国各地人口汇集惠州，其中包括部分军休人员的家属女子和直系亲属。军休人员家属子女和直系亲属在惠州安家落户，为军休人员在惠州退休安置提供了条件和政策证据，直接
4、导致惠州安置军休人员数量逐年增加。如图一所示。惠州军休人员2003年为46人，2013年为266人，增长率478%。外来人员进入惠州，带来了异地他乡的乡土文化、风俗人情及行为习惯，拓展了军休人员安享晚年的人文环境。（二）经济高速发展提升老有所养水平图二惠州生产总值2003年为586.4亿元，2013年为2678亿元，增长率为357%。城镇居民可支配收入2003年为12673元，2013年为32992元，增长率160%。按国家政策规定，军休人员享受安置地离退休人员相同的生活补助待遇。军休人员每月生活补贴2003年最高为1100元，最低为600元；2013年最高为5280元，最低为1575元，增长
5、率最高为380%，最低为162%。从图二可以看出，军休人员最低生活补贴与生产总值、城镇居民可支配收入基本同水平增长，而最高生活补贴则突飞猛进。生活补贴的高低是军休人员老有所养的重要标志，也是军休人员选择安置地的一个重要条件。从图一可以看出，惠州安置的军休人员快速增长，与惠州生活补贴的高低有一定的关系。图二也充分说明军休人员享受了惠州改革开放的成果，标志着老有所养水平的提高，也说明了惠州的人口增长、经济发展与军休人员生活补贴驶入了良性循环的轨道。（三）医疗环境改善夯实老有所医基础如图三所示，惠州2003-2013年经济增长率为357%、人口增长率64%、军休人员增长率为478%、医疗机构增长率为
6、456%。医疗与经济同步发展。随着年龄的增长，军休人员最大的后顾之忧就是寻医问药问题。医疗卫生发展了，军休人员有良好的寻医问药环境，享受发展的红利，这也是军休人员选择在惠州安置的重要原因。图三（四）文体设施增加营造老有所乐氛围惠州市2013年统计公报显示：全市有博物馆6个，文化馆79个，图书馆5个，电台频道7套，电视频道6套，有线电视用户74.21万户，数字电视用户数53.5万户，娱乐歌舞厅299家，网吧589家，体育馆20个，体育娱乐场所75个。文体、健身、娱乐设施及条件得到了极大的改善和提高，为军休人员养老、健身、娱乐提供良好的休养环境。文体环境的改善与提高，吸引更多的军休人员寻求在惠州安
7、置的途径。（五）美好发展愿景呈现军休六有蓝图惠州集山、湖、江、海、泉为一体，居民淳朴、安居乐业，环境和谐，是军休人员休养的最佳之地。惠州着力推进经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设，经济持续快速增长，现代产业体系成型，城乡环境优质，民生事业快速发展，为军休人员“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”（以下简称“六有”）提供了良好的环境，绘就了美好蓝图。军休环境的改善，将吸引更多的军休人员到惠州休养。中央深化改革条件下宽松的户籍政策，敞开了惠州军休安置大门。民政部、财政部和解放军总政治部、总后勤部印发20112015年军队离退休干部移交政府安置管理工作规划指出，“十二五
8、”期间待移交政府安置离退休人员7.8万人。可以预见，随着社会转型、接收安置政策宽松和惠州休养环境条件改善，近几年接收安置的军休人员势必增加，军休安置任务仍然十分繁重。改革军休安置机制体制将成为必要。二、军休安置机构情况及分析图四军休安置是指对军休人员的晚年生活做出安排的活动。军休安置机构是指代表政府对移交政府安置的军休人员的晚年生活做出妥善安排的工作部门。其主要职责是做好军休人员的接收安置工作。惠州市的安置机构：在市、县（区）民政局内设了安置科（股），是办事机构；在市、县（区）政府设置有安置办，是协调机构；在乡镇社会事务办有一人负责民政工作，兼管军休安置事务。如图四所示。惠州按照中央和省的要求
9、，先后于1983年、1988年、1997年、2001年、2004年、2009年进行了6次政府机构改革。第6次机构改革，市政府工作部门由35个调整为32个，取消和下放各类行政审批事项115项，县（区）政府工作部门相应减少，同时强化了社会管理和公共服务方面的职责，设立了行政服务中心，重点领域、重要行业、民生环保的管理部门均进驻行政服务中心实行“一站式”服务；仲恺高新区按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的原则进行机构改革；博罗县借鉴顺德改革经验，深入推行大部门体制改革。全市69个乡镇进行了简政强镇事权机构改革，所有乡镇均成立了“惠民服务中心”和“综治信访维稳中心”。（一）人少、事多、兼职普遍军休
10、安置机构的具体任务是接收安置军休人员，审核档案，核定工资，办理各项手续，确认住房和伤病残人员医疗终结等情况，落实政治、生活待遇，协调、申请、核拨经费，依托军休领导小组进行沟通，解决实际困难和诉求。2005年国家对军休安置工作进行了改革，加快了接收安置进度，变按批次移交为按年度移交，变集中安置为分散安置，并落实了与之相配套的各项待遇经费。惠州市第4次机构改革后，将市军休安置办与市退役士兵安置办合并，成为一个协调机构，放在民政部门。市民政局内设安置科，正科级，编制1人，设科长1人，目前借调2人帮助工作。县（区）一级，在第6次机构改革中，博罗县按大部门制要求，保留了县安置办，负责军休人员和退役士兵安
11、置工作，是政府的办事机构，有机构代码，隶属县民政局，副科级，编制1人；仲恺区按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的原则进行体制创新，只设有社会事务办，指派一人兼职负责民政的优抚安置双拥工作；惠城区、惠阳区、惠东县、龙门县、大亚湾区都只在民政局内设了优抚双拥安置股，正股级，编制1人，设股长1人，目前都借调1-2人帮助工作。乡镇社会事务办只指派一人负责民政工作，包括军休人员事务；社区没有人员负责军休人员工作。惠州市、县（区）政府都成立了军休人员安置工作领导小组，领导小组成员单位由民政、人社、卫生、财政、教育、工商、税务、农业、国土、房管、银行等20多个部门组成，在民政局设置办公室，作为协调机构，
12、与安置科（股）一套人马两块牌子。（二）点多、面广、协调复杂市安置办负责7县（区）安置业务指导，直接负责惠州市市直军休人员的接收安置工作和退役士兵的接收安置工作。要做好安置工作，必须直接与成员单位协调沟通，内容涉及到军休人员的安置，政治、生活待遇和“六有”等内容。县（区）安置办要对所属乡镇社会事务办进行安置业务指导，要与乡镇七站八所和上级职能部门协调沟通，工作量之大是可想而知的。而乡镇社会事务办一般只有1人负责民政工作，而民政工作有20余项，安置工作只是其中的一项。总的来看，安置机构越往基层，安置力量越薄弱，工作越庞杂，协调越难做。军休工作有大量事务需要协调社区，因社区无人负责军休工作，致使军休
13、工作与社区之间出现断层。（三）精兵、简政、大部门制精兵是指高素质的工作人员（简称员工）队伍；简政是指职能科学、结构优化、廉洁高效的组织机构；大部门制是指为推进事务综合管理与协调，组成超级大的组织体制。特点是把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，降低行政成本。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革和职能转变方案提出了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。大部门制势在必行。军休安置机构发展趋势也必然是大部门制。大部门制的军休安置机构，必须依托社区，协调社区，以居家养老为基础，以军休人员自助互助为补充，才能实现民政小管理，社会大服务的目标。三、军休服务
14、机构情况及分析军休服务机构是各级政府直接服务和管理军休人员的专设机构。其主要任务是，按照国家有关政策规定，落实军休人员的政治、生活待遇，维护军休人员的合法权益，实现军休人员“六有”目标。如军休服务中心、干休所、军休所、军休站等都是军休服务机构。惠州市是三线城市，其区域内军休服务机构有42集团军干休所、惠州军分区干休所和惠州市军休所，前两个由部队管辖，后一个由惠州市政府管辖。本课题仅研究地方政府管辖的范围。（一）市军休所机关化事业单位惠州市军休所成立于1985年，隶属于惠城区。2002年收归市管辖，正科级，编制25人，购买社工服务3人，一类公益事业单位。同时还建有员工党支部和军休人员党支部各1个
15、，军休人员管委会1个和多个军休人员兴趣小组。惠州市军休所的内设机构如表二所示。惠州市军休所依据所长负责制的组织原则和岗位要求，实施系统性、指令性、单向性的“机关化”管理及服务。表二（二）县区安置军休人员服务处真空市安置办对县（区）安置办负责军休安置业务指导和下拨经费；县（区）安置办对乡镇社会事务办进行安置业务指导和分散安置的军休人员发放经费；乡镇社会事务办对分散安置的军休人员进行服务管理，社区对军休人员没有职责要求。由于乡镇社会事务办人少事多，对军休安置的职责又不明确，社区在军休人员管理上又没有职责要求且平时与军休人员联系少、不管上。实际情况是县（区）安置的军休人员，乡镇社会事务办没有进行服务管理，社区在管理上又没有明确职责要求，军休人员处于无人管理和服务的状况。（三）探索创新军休服务好例证1、多样化落实政治待遇针对军休人员居住分散的实际，2008年惠州市军休所建立了“联系户”制度。任务是保证阅读文件，安排政治、社会和组织活动。“联系户”制度实行员工包户走访、谈心、征求意见，1个员工负责1个或几个军休人员的联系沟通，做到“五个必访” 和“四个知道”，效果良好。2、从优化落实生活待遇惠州将军休人员的生活补助待遇纳入地方同职级干部、职工生活补助范围，享受同样待遇。图二显示，军休人员的生活补贴与居民收入同步提高，生活补贴的提高保障了军休人员的休养水平。
