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1、从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置以浙江长兴为个案的思考作者：吴兴智 时间：2010-04-23 浏览次数：5074 次以浙江长兴为个案的思考 权力配置是指一个权力系统中的各权力主体之间如何分配和如何行使权力。在我国地方治理中的权力配置，不仅仅是政府向市场和社会放权，更重要的是各层级政府之间权力的合理划分问题。在地方治理实践中，从纵向上看，地方治理实践最核心的范畴无疑是不同层级的政府间权力配置模式。因此，地方治理变革的过程，其实也是一个不断分权化的权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程，表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，也表现
2、为不同层级政府部门将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程。 一、强县扩权与扩权强县：从外部推动到内源式发展 从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省市县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。在浙江，从1992年到2007年，先后共进行了四次“强县扩权”的经济强县的扩权改革，同时，与“强县扩权”改革紧密相伴随的就是省直管县的改革，主要包括财政意义上的省直管县体制和县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度。“强县扩权”有力推动了强县经济的快速发展，但同时也带
3、来了发展不平衡的加剧等一些新的问题，主要表现为那些没有进入强县行列的县域经济发展因权力受限而难以快速发展。特别是2008年下半年以来，受国际金融危机影响，浙江绝大多数行业的利润增幅回落，对县域经济的发展带来严重冲击。而从我国各地的经济社会发展的情况看，县域经济的发展无疑是整个经济体系的重要支撑。为此，在前四次“强县扩权”改革的基础上，浙江省进一步推行“扩权强县”改革，无疑是要为依托着县域经济、块状经济发展的各个行业提供了更广阔的发展空间。2008 年 12 月 29 日，浙江省正式下发关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知，按照全面扩大县级政府管理权限的要求，下放所有县市 443 项经济社
4、会管理事项。这意味着，在这次改革之后，县域扩权的范围扩大到全省所有县，即“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”都被下放到县级政府。“扩权强县”的改革是浙江省为深化行政管理体制改革，加速城市化进程，发展壮大县域经济做出的一项重要举措。对于没有法律依据的行政许可项目和国家没有明确规定的非行政许可审批事项，在改革中都被予以取消；而对于法律、法规、规章明确规定以外的省和设区市的其他管理权限，原则上都下放给县级政府管理。凡是国家没有明确规定必须经过市级政府审核、审批的管理事项，实行县直接对省的管理方式，减少管理层级；凡是基层发生频率高、县级政府完全有能力管理好，但法律法规规定以外的省和
5、设区市行使的管理权限，依法通过委托、授权和延伸机构等方式下放，进一步增强县级政府的管理和服务功能。“扩权强县”改革无疑给浙江所有县域经济社会的发展提供了良好的契机和体制内资源。“扩权强县”的改革启动以后，长兴县根据省市关于扩权强县工作的统一部署，组织全县各个部门具体部署落实相关权限的责任单位，确保扩权强县改革行动成为全县经济社会发展的重要推动力量。2008年底，在省关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知下发后，长兴县成立了扩权强县领导小组成员单位（领导小组办公室设在县发改委），除具体落实权限的对口部门外，县政府办、县法制办及县行政服务中心也列入成员单位。各部门积极做好承接权限的各项前期准备
6、工作，主要包括：按照完成时间要求做好工作计划表；重新审视本部门机构及人员设置；借此机会梳理全部业务，进一步简化办事程序；针对下放权限制订实施办法；开展培训，提高行政人员履行相关职责的业务能力。在这次扩权强县改革中，省市共下放经济社会管理权限443项，其中省下放311项，市下放132项，涉及到长兴县30个对口责任落实部门。县级各部门按照长兴县出台的关于分解落实省市下放经济社会管理权限的通知分解到本部门的权限，积极向上开展对接工作，并利用周报、书面材料等形式向县扩权办及时反映对接落实过程中存在的问题。截止到2009年5月，长兴县已基本落实省市政府下放的各项权限。扩权强县的改革使长兴县增强了自我内源
7、式发展的能力，较好地促进政府职能的转变和工作效率的提高，带来了一些积极的变化。长兴县国土资源局充分运用“矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批”权限的下放，提高了矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批的效率，切实加强为长兴县经济和社会发展服务的能力；长兴县贸粮局承担着煤炭、成品油、典当拍卖等行业的市场准入、日程运行的监管工作，本轮权限的下放有利于减少行政层级，降低企业办事成本，提高办事效能。此次扩权还扩大了县文广新局的文化体育项目审批权限，加快了资金引进和项目建设力度，无疑有助于推动长兴县文化产业的发展与繁荣。 二、强镇扩权：县乡权力关系的再配置 “强镇扩权”是近年来某些市县向经济实力强的
8、乡镇下放权力的县（市、区）乡（镇）体制改革行动，其实质是“强县扩权”的权力配置改革向乡镇政府的延伸。浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且还对比较发达的中心镇进行了放权。早在 2007 年4 月，省政府就下发 13 号文件关于加快推进中心镇培育工程的若干意见，其核心内容是权力下放，鼓励一些县政府将部分经济管理权力直接下放给 141 个中心镇，与前些年向经济实力强的县下放权力的“强县扩权”相对应，此次称为“强镇扩权”。为了增强了中心集镇的实力，优化了建制镇发展的外部条件，经过“撤、扩、并”等方式，长兴县的乡镇数目已从1987年的9镇25乡调整到目前的10镇6乡，使整个县域的城镇化水平有所
9、提高。“强镇扩权”改革启动后，按照“权力下放、权责相当”的思路, 积极探索乡镇政府体制改革的路径，努力推动中心镇的管理制度创新。对乡镇政府管理急切需要而而县级职能部门又难以行使的部分管理权限，诸如劳动用工、安全生产、城建监察等职能,通过委托方式授予一些中心镇，以加快中心乡镇的发展速度，提高中心乡镇的经济发展辐射能力。1、根据中心镇管理需要下放各种行政管理权按照浙江省统一部署，“强镇扩权”的改革将明确授予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。为此，在“强镇扩权”改革过程中，长兴县按照“精简、统一、效能”的原则，强化中心镇政府规划建设、公共文化
10、、农村科技、义务教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等公共服务职能。近几年来，长兴县通过加强“强镇扩权”改革的领导工作体制，完善小城镇建设的权力配置，加大财政政策的扶持力度等方式，使“强镇扩权”改革稳步推进。长兴县还制定并出台了关于加快小城镇建设的若干政策意见，从户籍管理、简化办事程序、加大财政扶持力度等七方面提出了小城镇建设的优惠政策，为加快小城镇建设提供政策保障。通过一系列的权力配置改革，长兴县的乡镇政府功能得以进一步完善，小城镇建设取得一定成效，初步改变了原来各小城镇经济发展缓慢、管理绩效低下的局面，逐步发挥出中心乡镇在城乡一体化发展进程中的纽带作用。2、优化乡镇的公共财政投入与投资体制在
11、“强镇扩权”过程中，乡镇政府拥有必要的公共财政资源是其行使权力和承担公共服务职能的必要前提。因此，优化乡镇的公共财政投入与投资体制无疑是“强镇扩权”的重要内容，也是“强镇扩权”改革能否取得成功的关键因素所在。在县乡的财政体制方面，为了推进中心镇基本制度建设和增强中心镇政府的能力(财力和权力)，探索小城镇服务型政府建设的财政保障体系，长兴县实行在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜，同时加强县财政部门对乡镇土地出让金使用情况的监管，确保专款专用。在长兴县，中心镇的土地契税县净得部分、城市维护税县得部分、市政基础设施配套费以及经营性用地净出让金全额专项
12、用于中心镇城镇基础设施建设。同时还适度倾斜中心镇建设用地指标，对不定位待置换用地可以优先调整使用，对本区域内的建设用地复垦指标，中心镇使用额度提高到70%。其他优先安排中心镇的农村公路建设计划，对中心镇的文化、教育、卫生等社会事业也是有限考虑和安排。同时，长兴县加大对中心镇用地的支持力度，各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，做到集中用地和集约用地。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持中心镇加大投资体制改革力度，鼓励中心镇行政执法监管改革，要求各职能部门各司其职、协调配合，合力支持中心镇发展。3、以中心镇培育工程推动中心乡镇发
13、展优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。为了加快推进城乡协调发展，全面建设小康社会，自2004年开始，长兴县出台长兴县城乡一体化行动纲要，全面启动包括小城镇建设工程在内的城乡一体化行动八大工程。为加大中心镇培育建设力度，2007年，县政府又出台了关于加快三个中心镇发展的若干意见，在财政补助、用地指标倾斜、投融资体制改革、行政执法监管改革、职能部门配合等11个方面提出了配套政策。同时，针对各镇集镇管理现状，长兴县人民政府办公室还转发了县城市管理局关于在乡镇下设城管中队有关规定的通知，对其体制、主要职能等作了详细规定和说明，为各镇城镇管理有效执法提供了依据
14、。通过几年的“强镇扩权”改革，长兴县的中心镇建设工作已取得初步的成就，泗安、煤山、和平等三个中心镇的建设步伐明显加快，城镇环境明显改善。同时，通过引导企业向工业集中区集中，农户向社区集中，公共服务向农村普及，不断提升了中心镇城市化水平，有效发挥了辐射带动作用。 三、经验与启示：基于地方治理中纵向权力配置的思考 可以说，自改革开放以来，各级政府间权力的配置调整就始终伴随着我国市场化改革的整个进程。其实，早在中共八大关于修改党的章程的报告中，邓小平同志就我国政府不同层级间的权利配置提出，中央和地方、上级和下级的权限范围应有适当的划分, 做到既有集中统一,又能因地制宜，“凡属全国性质的问题和需要在全
15、国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理”,“凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理”。从长兴县的地方治理实践中可以看出，无论是“扩权强县”还是“强镇扩权”改革，都可以看作是浙江十多年“强县扩权”改革模式的拓展。“扩权强县”是在县域层面的横向拓展，而“强镇扩权”是继续向下的纵向拓展，但二者本质都是一种基于政府层级间权力配置关系的政府改革,它们的核心内容是通过下放、扩大县级政府和乡镇政府的相关权力,使县与乡镇政府具有更大的自主权,从而推动地方经济社会的发展。在“扩权强县”与“强镇扩权”改革实践中，长兴县取得了较为显著的成就，亦为我们思索地方治理中如何通过优化政府层级间的
16、权力配置去推动地方经济社会全面发展提供了富有价值意义的启示。1、政府间纵向权力配置必须着眼于强化地方治理绩效通过优化地方政府治理结构增强地方经济发展活力，这不仅对扩大内需、保持经济持续稳定增长具有重要意义，而且也是深化农村改革，统筹城乡发展的重大任务。“扩权强县”和“强镇扩权”的关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，而不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。推进“扩权强县”和“强镇扩权”改革，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，要在扩大县域权力的同时也扩大各个乡镇的权力，实现地方治理中权力的优化配置。“扩权强县”与“强镇扩权”具有的共同点，在于着眼于强化地方治理绩效，把该下放的权力全部下放，减少政府管理层次，从而降低管理成本和提高行政效率，发挥基层政府创新积极性。“扩权强县”改
