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1、 网络舆论对公共政策制定的影响探析摘 要: 21世纪，随着信息技术及互联网的高速发展, 网络舆论对公共政策制定的影响和作用越来越明显, 并日趋成为公民影响公共政策制定的一条新途径。但客观地讲, 网络舆论对公共政策的制定也带来某些方面的不利影响。这就要求政府在公共政策制定过程中要正确利用网络舆论, 以便更好地实现公民参与, 促进民意与公共政策的有效互动。关键词: 公共政策; 网络舆论; 公众参与; 影响 21 世纪,很多新的社会元素逐渐兴起,基于信息技术的网络化社会是最主要的一股力量, 并且已经渗透到社会生活的方方面面,而且在公共政策的制定过程中,这股力量也已经成为不可忽视的重要因素。自2003
2、年孙志刚事件引发国家废除城市流浪乞讨人员收容遣送办法以及出台城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法后,网络公共舆论对公共政策的影响和作用开始引人注目。网络作为一个天然的民主设置,为分散的民众提供了意见表达的新渠道,普通民众、媒体以及专家等公共舆论的力量已经不可忽视。因此,重视网络舆论对政策制定的影响也成为相当重要的议题。20 世纪90 年代,哈贝马斯在公共领域的结构转型一书中就已指出,现代社会中电子传媒正在对公共领域的基本结构产生着重要影响。值得注意的是, 该书还提出了公共舆论影响和作用于政策制定系统的基本模式: 在非正式意见系统的公共领域中,公众通过交往权利的行使, 在对话交流中形成辩论共识
3、,并借助公共舆论这一中介,作用和影响政策制定和执行机构的正式意见系统。那么, 这种公共舆论是通过什么具体途径影响和作用于公共政策,这些途径和影响因素对公共政策的制定又会产生怎样的影响,进而如何更好地实现公民参与,如何更好地促进民意与公共政策的有效互动,这些都是本文试图要解答的问题。一、网络舆论与公共政策制定的关系网络公共领域因具有开放性、主体性、分散性、互动性、匿名性等特点,已经成为自发、自由发表言论、表达意见的新型公共空间。在这里,没有专门的机构规定网民必须关注哪个议题,也没有规定应当遵循何种规则和程序发表意见并展开争论,所以网络公共领域中公共舆论的形成完全是一个自发的过程。但是在这个自发形
4、成的程中,也融入了理性与感性的争辩、道德与法律的争议,而且也会因为特定共同体的共同价值观而形成一定的公共舆论,最后达成一定的共识。本文主要探讨在公共政策制定的过程当中网络舆论对政策问题确定和方案选择过程的影响。首先,政策议程方面。关于政策议程,科布和爱尔德在美国政治中的参与 一书中曾经区分了两种基本的议程, 即公众议程和政府议程。公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施加以解决的一种政策议程。其形成往往是一个问题从与其有密切联系的群体关注到逐渐引起更多人的关注,再到引起社会公众普遍关注的过程。在这个过程中,非正式群体的情绪领袖和大众传
5、播媒介起着十分重要的作用。而政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注,他们感到有必要对之采取一定的行动,并把这些社会问题列入其政策范围的一种政策议程定程序行动的过程,政府的制度性因素在其中有着非常重要的影响。从这个意义上说,社会话题如果要成为公众议程必须具备三个条件: 一是该问题必须在社会上被广泛流传或是关注,至少是被公众所感知; 二是多数人认为该问题值得被关注; 三是公众普遍认为此问题是某个政府部门权限范围内的事, 而且应当给予关注。网络媒体的出现和发展提供了新的民意表达平台,打破了传统媒体对信息发布和舆论形成的垄断地位。首先,网络空间的无限性、互联网的匿名性和交流的自由性、身份的平
6、等性提高了网民发言、参与的积极性;其次,网络空间里较为宽松的管制为言论发表和意见交换提供了更多可能性。而网络舆论的特点也决定了它能够迅速便捷地进入公众议程。一方面,公众诉求解决了信息不对称和信息失真问题,为政府议程提供了一种新的问题察觉机制。它可以直接被决策层知晓,同时也提出了解决这些问题的方案,而且还可以对各层级政府及其相关职能部门造成强大压力。另一方面,通过对某一社会现象或新闻事件,特别是有关公共部门或个人的行为进行连续的评论乃至抨击,在某一特定时期内形成热论的话题,吸引更多的公众参与并讨论,以此树立某种行政责任伦理和行政道德,进而影响公共政策的价值取向。其次,政策问题的确定方面。政策制定
7、需要政策制定部门对问题进行界定。然而可能出现的问题是,公众期望和政府期望之间存在差距,以及各种各样都需要加以解决的矛盾。同时,决策者将社会问题提升为政策问题与其观念密切相关。网络公众诉求进入政府议程还只是影响政策的必要条件,而进入问题确定及方案选择阶段,才是影响公共政策的充分条件。而在后一阶段,一方面, 有的网络公众诉求因为现有政治经济技术条件下不可行或可能对政策制定官员的既得或预期利益产生冲击而中途夭折,另一方面,在问题确定及方案选择过程中,网络公众诉求所特有的话语权和信息传导机制又成为这一阶段的环境背景,使得政策制定一定要将网络民意纳入考虑因素范围。二、网络舆论影响公共政策制定的途径网络公
8、共领域属于非正式意见系统。网络公共舆论是民意的真实反映, 但公共舆论要想对政府施加影响,就必须要转化为政治权力,最后才可能转变为正式议题或影响政策议程,而这种转化需要具备一定的条件。只有当公众舆论发展到一定程度,突破某个限度,才能引起决策机构的重视并获得回应。网络舆论影响公共政策制定的途径有以下几个方面:1. 与传统新闻媒体的互动强化。网络议题从集结形成到讨论和辩论的持续深化,直至最终形成趋同性意见,新闻媒体都扮演着重要角色,起着推波助澜的作用。有些议题是由网民直接在网络著名论坛上发表的观点、意见、建议, 并能引起网民强烈的反响。一些传统新闻媒体例如报纸等迅速响应、积极跟进,通过转载或重新包装
9、后进行报道进而转变成新闻媒体议程。例如重庆最牛钉子户事件、山西黑砖窑事件等,都是通过此类途径引起强烈的传播效果,并最终促成问题的解决。2. 听证会是汇集和反映公众需求和利益、集结公共舆论的重要途径。在这里,网络能起到监督作用,关注听证会的民众可以通过网络对听证会的程序公正与否以及在相关决策中民意是否得到充分体现等方面进行审视、评判,从而使网络政治参与发挥维护民意、保障听证会功能有效发挥的作用。3. 请愿是公众直接向政府表达诉求,也是公众与政府机构面对面协商的一种方式。公民请愿一般主要涉及与民众利益密切相关的诸多问题,如教育改革、医疗保障、就业压力、环境保护等。在公民请愿中,网络舆论起着举足轻重
10、的作用。公众通过公共网络公共论坛不仅使请愿和投票的议题受到关注,引起广泛讨论,也吸引了更多的网民参与其中。网络公共论坛形成的舆论力量放大和强化了公民请愿和投票的诉求,这更有助于引起相关部门的重视, 所触及的问题也更易于得到政府的回应。4. 人大代表的介入和支持对于强化公共舆论、传递民意、影响政府决策发挥重要作用。以最近广州市番禺区垃圾焚烧选址为例, 番禺区约100名区人大代表、政协委员联合视察了备选点。他们走访了大石街会江、沙湾镇西坑尾、榄核镇八沙、大岗镇装备基地(新联二村)和东涌镇三沙。随后区人大、政协召开座谈会，听取人大代表、政协委员对焚烧厂选址的意见和建议。座谈后，由区人大、政协汇总人大
11、代表、政协委员书面意见，交市城规院作为规划终审参考。消息传出后, 广州番禺市民在各大网站、论坛中发表自己的看法。在人大代表呼吁、媒体网络舆论和市民的共同作用下, 政府最终做出垃圾焚烧厂选址的决定。综上所述, 完善网络公民参与并有效地选择和利用其他途径,对于促进网络公共领域中的公民参与转化为公共权力、推进公共决策的民主化、保障公共政策的科学性具有重要作用。三、网络舆论对公共政策制定的影响网络舆论对公共政策制定的影响和作用开始受到关注。近年来发生了很多与网络舆论有关的社会事件,说明网络舆论对公共政策制定的影响越来越大,网络舆论对公共政策制定的影响有积极方面也有消极方面, 主要表现在:1. 积极影响
12、方面( 1) 推动公共政策议程,提高政府决策效率。网络的发展使公众关心的问题能够更快地传达给政策制定者,同时政府也可能迫于网络舆论的压力把某一社会问题提上政府议事日程,这就缩短了公众议程到达政府议程的时间,使公众参与公共政策制定过程成为可能,同时也增加了政府了解社会问题的来源,从而使政府更全面地了解和掌握社会信息,使社会问题的解决尽快进入政府议程。( 2) 拓宽政策方案的选择空间,使政策制定更科学,更符合民意。公共政策制定的最终目标是为了实现公共政策的最优化,政府部门只有了解公众的切身需要,才能制定出更合理的政策。互联网上的信息量与知识量是任何媒体都无法比拟的,政府部门可以从中选择解决社会问题
13、最有利的信息来帮助制定公共政策。例如2007 年的国家法定节假日方案的调整,国家法定节假日调整方案( 草案) 一经在新华网、人民网、国家发改委等网站公布,并向社会各界征求意见,即刻引起强烈反响。最终,在综合网络舆论与各方意见的基础上,国务院对原有的三大“黄金周”进行了调整,缩短了“五一”假期, 增加了清明、端午、中秋等传统节日的法定假期。( 3) 推动政府与公民的直接互动, 改善公民参与公共政策制定的效果。网络参与可以在技术上突破传统政治在参与时间、空间上的局限, 信息沟通方式和信息获取途径等一些因素可以使政府在网络平台上直接面对公众, 从而改善公民参与公共政策制定的效果。2. 消极影响方面(
14、 1) 网络上的虚假信息可能会造成决策者的决策失误。由于互联网具有虚拟性, 网络舆论的参与实行匿名制, 一些情绪性的宣泄只要不触及法律法规,就可以免受责任的约束, 因此在网络空间中, 一些缺乏自律的网民就有可能不加证实地随意发布信息, 甚至有意制造虚假消息, 决策者可能会因为听信网络的虚假信息而造成决策失误。网络参与始终伴随着感性与理性、温和与狂热、激情与极端、思考与宣泄之间的矛盾斗争, 这些又都会刺激公民非理性参与。而公民非理性参与的一个严重后果就是影响公共政策的质量, 这也是对现代政府的一个严峻挑战。( 2) 过量的信息提供会引起决策者的“盲目决策”。科学决策需要适量、适时的信息支持, 网
15、络条件虽消除了信息量过少的弊端, 但信息量过多也可能导致决策者产生盲目决策。信息量过多会导致方案抉择困难, 在过量信息存在的条件下, 多种方案的利弊难以权衡, 有时会使决策者无所适从。( 3) 参与对象群体的不均衡以及条件的不均等, 容易造成政策制定的非代表性。随着网络技术的发展, 网民的数量越来越多, 但是总会有一些人因为缺乏起码的信息技术能力而被排除在网络参与之外。比如农民由于经济原因的限制不能熟练掌握计算机技术甚至买不起电脑, 这些使农民不能充分利用网络资源,农民在网络参与中丧失了“话语权”。这种不均衡的政治参与使政策的制定无法完全代表真实的公众意愿, 从而容易造成政策制定的非代表性。四
16、、充分发挥网络舆论在公共政策制定中的作用1. 加强网络管理, 规范网络舆论虚假的网络舆论, 不仅不能有效地影响公共政策的制定,而且还会打击公共政策的制定者对网络舆论的信任度,对社会公共秩序产生一定的影响。要避免虚假舆论操纵公共政策制定, 应让民众认识到网络舆论不是“宣泄不满”的空间, 更不是随意发布虚假信息甚至网络犯罪的平台, 而是公民向政策制定者“表达民意”的途径。一方面要完善网络管理的相应法律法规, 同时要对网络犯罪进行严厉惩罚, 另一方面可以考虑建立和推行网民身份认证制度, 通过各种方式鼓励网民进行实名登陆, 规范网络舆论, 营造良好的网络环境。3. 正确参与并引导网络舆论导向, 提高政府信息传播透明度在网络公共议题的形成和论辩的公共论坛中, 政府有责任对网络舆论中的主要噪声加以澄清, 防止舆论被不真实和虚妄的信息引向非理性和不和谐的一面。政府官员可以到网络媒体进行访谈, 直接回答网民关心的议题; 也可以针对网上出
