现代行政法的理论基础_论行政机关与相对一方的权利义务平衡

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1、 论行政机关与相对一方的权利义务平衡 罗豪才袁曙宏李文栋 本文认为 ? 行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平 衡到平衡 的过程 。 现代行政法不应是管理 法 、 控权法 , 而应是 “平 衡法 ”, 其存在的理论 墓础则应 当是 “ 平衡论 ”? 即在行政机关与相对一方 的权利义务关系中 , 权利与义务在 总体上应当平衡 。 它既表现为行政机关与相对一方 的权利和义务分别平衡 , 也表现为 行政机关与相对一方各 自权利义务的自我平衡 。“ 平衡论 ”是 以各种现实的法律手段 作为存在墓础和实现保障的 。 建立 “平衡论” 的理论范畴 , 对于推动行政法制建设 沿着 正确轨

2、道发展 , 促进对于社会主 义市场经济体制的形成 , 对于实现民主与效率的有机 统一 , 对于建立具有 中国特色 的现代行政法学体系 , 都有着十分重要的意义 。 行政法作为一种法律规范 , 已经存在了数千年 ?行政法作为一个独立的法律部门 , 也 已经存在 了二三 百年 。 作为一种古老而又年轻的法律 , 行政法赖以存在和发展的理论基础 究竟是什么 , 的确是行政法学研究所面临的首要 问题 。 近代 、特别是现代 以来 , 在英国形成 了行政法上的 “越权无效”理 论 , 在法国形成了 “公务”和“权力”理论, 在美国形成了 “正 当 程序 ”理论, 在日本则形成 了 “行政 公益性 ”理论

3、, 它们都反 映了特定历史条件下本国行政 法存在和发展的重心 , 对丰富和发展行政法学理论具有十分重要的意义 。 但是 , 它们基本 上都没有在 “管理论”和“控权论”的基础上 前进一步 , 解决现代行政法存在和发展的理论 基础到底是什么的 问题 , 从而导致行政法制建设和行政法学研究或者仍摆脱不 了 “控权 论 ” 的束缚 , 或者仍深受 “管理论” 的影响 , 陷入左右摇摆 、 方向不 明 、 徘徊不前的境地 。 因 此 , 如何从行政法学的基本原理出发 , 在立足于中国国情的基础上 , 准确地把握国内外行 政法的发展趋势 , 正确揭示出现代行政法的理论基础 , 已是摆在我国行政法学者面前

4、的一 个重要而又紧迫的任务 。 一 、 行政法的发展过程就是行政机关与相对一方 的权利义务从不平衡到平衡的过程 行政机关与相对 一方之 间的权利义务关系 , 构成了最基本的行政法关系 。 二者之间从 对立到 统一 、 从不平衡到平衡的 矛盾运动过程 , 构成了行政法发展的历史 。 ? 现代行政法的理论基础 ? ?一?古代行政法本质上 是 “管理法” 关于古代有无行政法的争论 , 焦点集中于对行政法如何界定 。如果将公 民行政法 主体 地位的崛起和确立作为界定标准 , 则行政法无疑产生于近代 ? 但如果以行政机关与相对一 方之间的管理与被管理的关系作为界定标准 , 则行政法似应萌芽于古代 。 在

5、奴隶制和封建制社会 , 由于经济上的人身占有关系和政治上的专制独裁统治 , 决定 了奴隶和农民不具有独立的法律主体资格 , 他们只能作为行政机关的管理对象 , 而不能成 为其平等的行政法主体 ? 因此 , 这就直接导致行政机关与奴隶 、 农民在权利义务分配上的 严重不平衡 。 它 一方面表现为多规定行政机关的权利 , 少规定 、 甚至在很多方面不规定其 义务 ? 另一方面则表现为多规定奴隶和农民的义务 , 少规定 、 甚至在很多方面不规定其权 利 。 古代行政机关与其相对一方在法律地位和权利义务上的这种严重不平等 , 决定了古 代行政法本质上 只能是一种 “管理法”? 在内容上它以规定行政机关

6、的权利和相对一方的 义务为重心 , 以维护专制统治为 目的 , 而 不可能平衡地规定行政机关与相对一方的权利和 义务 ? 在形式上它 以行政组织 法和行政行为法为中心 , 缺乏行政程序法和行政监督法 , 更 不存在行政诉讼法和行政赔偿法 , 因而 不可能成为完整统一的独立的法律部门 。 与古代行政法本质上是 “管理法”相 适应 , 古代行政法存在的理论基础是 “管理论”? 即 将行政机关作为不受任何制约的管理 主体 , 将奴隶和农民作为纯粹的管理客体 , 将维护奴 隶社会和封建社会的长治久安作为唯 一和根本的管理目的 。 ?二?近代行政法总体上是 “控权法” 资本主义制度的建立 , 标志着公民

7、在形式上成为具有独立 人格的法律主体 , 成为与行 政机关具有平等法律地位的相对 一方 。鉴于数千年专制统 治的惨痛教训 , 新兴的资产阶级 政治家 、 思想家和法学家对行政机关有着强烈的戒备和 防范心理 , 于是在政治上建立 了 “ 三权分立 ”的政治体制, 在思想上塑造了 “ 人民主权 ”的 民主精神 , 在法制上确立了 “依 法 行政 ”的法治 原则。 与这一特定的历史背景相呼应 , 这一时期的行政法从古代主要规定行 政机关的权利 , 转向同时也规定行政机关的义务 , 从主要规定公民的义务 , 转向重点规定 公民的权利 。 与古代行政法相比 , 近代行政法可谓发生了脱胎换骨的质的变化 ?

8、 在内容上 它以保护公民权利为重心 , 以防止行政专横为泪的 ? 在形式上它日臻严密 , 渐趋完善 。正是 从这个意义上我们说 , 近代行政法的出现才标志着行政法开始成为一个独立的法律部门 。 尽管英美行政法与大陆行政法由于 国情和 历史传统的不同而有所差异 , 各国在不 同 时期其行政法强调的重点也有所变化 , 但近代行政法总体上是 “控权法”却是不争 的事实 。 与其相适应 , 近代行政法存在的理论基础是 “控 权论 ”? 即将行政机关置于立法机关和司法 机关的严密控制之下 , 以监督其依法行政 。 控权论的提出在特定的历史时期有其重要 意 义 , 但它远非尽善尽美 。 随着资本主 义社会

9、的迅速发展 , 丁方面社会现实要求适当扩大和 强化行政权 , 另一方面控权理论又极端恐惧和忌惮行政权 , 强调控制和抑制行政权 , 突出 公民权 ? 从而造成行政权的现实发展与理论观点之间存在着矛盾与背离的现象 , 同时也使 个人权利的保障流于形式 。 因此 , 控权论并未全面反映资本主义社会的现实 , 更谈不 上运 用该理论来指导现实 。 此外 , 在处理 民主与效率的关系上 , 控 权论也 显得极其苍 白无力 。 控权的结果是虽然维护了民主 , 但却在一定程度上牺牲了效率 ?虽然有效地防止 了行政专 ? ?中国法学 ? 年第 ?期 横 , 但却越来越不利于经济和社会的飞跃发展 。 ?三?现

10、代行政法实质上是 “平衡法” 本世纪以来 , 特别是第二次世界大战以来 , 世界各国的经济 、 社会发生了巨大变化 。 民 主 、 法治 、人权等观念 广泛深入人心 ? 同时 , 行政权的作用更加突出 , 行政机关急剧扩大行 政权力 、 加强行政干预 、 提高行政效率 , 以推动经济更快发展 。 以控权为宗旨的近代行政法 显然已不能适应这一新形势的需要 。 长期停滞不前的行政法学此时得到了长足的发展 , 显 示 了前所未有的开放性 、综合性和 多元性 。 不仅传统的 “管理 论 ” 已不合时宜 , 而 且 “控 权 论 ”也受到 了严重挑战 。 许多学者在构建新的行政法学体系和探索新的行政法理

11、论基础 。 根据各国行政法制发展的状况 , 特别是我国行政法制建设的实践 , 我们认为 , 行政权 既要受到控制 , 又要受到保障?公民权既要受到保护 , 又要受到约束 ? 行政权与公民权之间 也应既相互制约 , 又相互平衡 。 权力?权利?是由法律设定的 , 权力?权利?的行使同样既要 受到法律的制约 , 又要受到法律的保护 。不受法律制 约和保护的权力?权利?是人治和无政 府主义的表现 。现代社会是法治社会, 任何国家机关 、 组织和个人在法律面前一律平等 , 无 论哪一方的行为都应受到法律制约 , 法治原则对行政机关和相对一方均适用 。 正是基于上 述认识 , 我们提出 ? 现代行政法既

12、不是管理法 , 也不是控权法 , 而是保证行政权与公民权处 于平衡状态的平衡法 。 与现代行政法实质上是 “平衡 法 ”相适应 , 现代行政法存在的理论基础应是 “平衡论”。 它的基本含义是 ? 在行政机关与相对一方权利义务的关系中 , 权利义务在总体上应 当是平 衡的 。它既表 现为行政机关与相对一方权利的平衡 , 也表现为行政机关与相对一方义务的 平衡 ? 既表现为行政机关自身权利义务的平衡 , 也表现为相对一方自身权利义务的平衡 。 平衡论也可称之为 “兼顾论”, 即兼顾国家利益 、公共利益 与个人利益的一致 。 不论哪一方 侵犯了另一方的合法权益 , 都应予以纠正 。 在我国 , 国家

13、利益 、 公共利益与个人利益在根本 上和 总体上是 一致的 、 统一的 。 这正是平衡论存在的客观基础 。 对现代行政法的平衡作用 , 西方法学家已多少有所意识 。 如英国著名行政法学家? ? 韦德曾明确指出 ? “行政法对 于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献 。”? 但是 , 西方法学家还 没有清楚地认识到现代行政法实质上是 “平衡法”, 更没有系统地揭示出它 存在的基础是 “平衡论”。 必须指出 ,“ 平衡论 ”既不是“折衷论”, 也不是 “调和 论”。 由于行政机关以国家强制力 和 强大 的人力 、 物力 为后 盾 , 总是居于 “强者”地 位 , 而相对一方无论是个人还是组织均

14、居 于 “弱者”地位? 因此 , 正是考虑到这种 “力量对 比 ”,“平衡论”总是 将监督行政权 、 保障公民 权 、 以及为相对一方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位 。 同时 ,“平衡论”在 强 调行政机关与相对一方权利义务总体平衡的前提下 , 并不否认在特定的行政法律关系中 存在着权利义务的不平衡 。 讲平衡 , 正是由于存在不平衡 , 存在不平衡 , 便要实现平衡 。 否 则 , 便是无的放矢 , 毫无意义 。 例如 , 在行政实体法律关系中 , 行政机关与相对一方的权利 义务是不对等和不平衡的 , 行政机关总是 居于主导地位 , 可以单方面决定相对一方的权利 和义务 , 后者只

15、能服从 ? 但在行政诉讼法律关系中 , 则相对一方居于优越地位 , 可以作为原 ?英? ? 韦德行政法第?页 , ? !年英文版 ? ? 现代行政法的理论墓础 ? 告要求法院对行政行为进行审查 , 而行政机关则应对其行为负举证责任 。 行政机关与相对 一方的权利义务在不同的行政法律关系中存在着不平衡 , 恰恰是为了实现 二者在整个行 政法律关系中的平衡 。 二 、 实现行政机关与相对一方权利义务平衡的法律手段 行政机关与相对一方权利义务平衡的实现 , 既不是一种主观想象 , 也不仅限于理论构 想 , 而是以各种现实的法律手段作为存在基础和实现保障的 。 虽然到 目前为止 , 这种平衡 的实现还

16、缺乏明确而系统的理论指导 , 并因此显示 出一种曲折和不规则的发展轨迹 , 但实 践的需要作为最强大的动力 , 始终推动着这一平衡过 程 。 透过现代行政法制的背后 , 若隐 若现地存在着平衡论的印记 , 而尤 以在下述几个方面表现得最为明显 ? ?一?立法内容的更新 ? 公平分配行政机关与相对一方的权利义务 作为现代法制的三个环节之一 , 立法既是其起点 , 也是其基础 。 没有立法 上的平衡 , 就 谈不上执法和司法上的平衡 。 因此 , 平衡过程在理论上和实践上都是从立法环节开始的 。 ? 世纪以来 , 立法内容发生 了很大变化 。 许多 国家的立法机关在 总结古代和 近代立 法的成败得失的基础 上 , 开始注重在法律中平衡地分配行政机关与相对一方的权利义务 。 一方面 , 法律授予行政机关的权力逐步增大 , 公民的义务逐步增多 ? 但另一方面 , 法律为行 政机关设定的义务也相应增加 , 且更为细密 , 公民的权利则进 一步扩大 , 且有严格的保障 措施 。这 种立法内容的变化既体现在一个个单行法律中 , 如奥地利行政处罚