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1、农业灌溉工程取用水及水平衡分析技术要点中国灌溉排水发展中心2014年12月目 录四、农业灌溉工程水资源论证的背景情况12五、农业灌溉工程水资源论证现状14六、农业灌溉工程水资源论证的主要内容17七、农业灌溉工程取用水合理性分析19八、水资源平衡分析技术方法27九、总结40四、农业灌溉工程水资源论证的背景情况我国是传统的农业灌溉国家，灌溉对发展农业生产、保障粮食安全起着不可替代的基础支撑作用，而农业灌溉工程是灌溉发挥作用不可缺少的载体。至2012年底，我国灌溉面积10.17亿亩，其中耕地（农田有效）灌溉面积达9.37亿亩，仅占耕地面积18.26亿亩的51.3%，全国不同规模的灌溉工程有一半存在基
2、础设施不配套、工程老化失修等问题，不能正常发挥功能，因此，迫切需要在分析水资源合理配置和高效利用条件下，完善和节水改造农业灌溉工程。我国水资源严重短缺，水资源供需矛盾突出。农业是用水大户，近几年全国农业用水量约占用水总量的62%，但农业用水效率并不高。我国未来用水总量虽呈增加趋势，但灌溉用水量增加空间有限，必须大力发展农业节水，缓解水资源供需矛盾。我国人口众多，对粮食的需求量持续增长，粮食安全的基础比较脆弱。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。随着人口增长和人民生活水平提高，要实现我国粮食自给率稳定在95%，需要生产足够的粮食，解决吃饭问题。而农业灌溉工
3、程的发展是粮食生产的保障，因此，迫切需要加快农田灌溉的发展、有效发挥现有灌溉工程的作用。受水土资源的约束，增加粮食生产能力将主要通过在农业用水量基本稳定的同时在适宜地区适度发展灌溉面积、灌溉工程的配套与节水改造、提高灌溉保证率等措施来解决。我国水法关于水资源配置和节约使用明确指出“按照水资源供需协调、综合平衡”的原则制定发展规划，“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”，“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”、“直接从江
4、河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”，“应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。”，“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。”。2011年中央一号文件中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定（中发20111号）和2012年国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发20123号），对实行最严格水资源管理制度做出全面部署和具体安排，提出“加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作
5、”、“严格执行建设项目水资源论证制度”、“严格控制流域和区域取用水总量”、“加强用水定额和计划管理”，确立了水资源管理“三条红线”水资源开发利用控制（用水总量控制）红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。国务院印发的国家农业节水纲要（20122020年）（国办发201255号）指出“各地区要实行最严格水资源管理制度，加强水资源论证和取水许可管理”。党的十八大的召开为水利改革进一步发展指明了方向，进一步凸显了水利的战略地位，必须切实按照科学发展观的要求，对水资源进行合理开发、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理，着力增强水资源合理调配与高效利用能力，实现从供水管理向需水管理转变，构建民生
6、水利发展格局。在用水总量控制上，要以水定需、量水而行、因水制宜；在用水效率控制上，要建立健全用水定额指标体系，实施计划用水管理，进一步落实水资源论证等，以此加快落实最严格水资源管理制度。五、农业灌溉工程水资源论证现状按照建设项目水资源论证管理办法的要求，对新建、改建、扩建的建设项目要求开展水资源论证工作，目的是为了更好地管理日益紧缺的水资源，促进水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。现阶段，对工业、生活用水开展水资源论证做得多，对农业灌溉工程做得很少。全国在农业灌溉工程上，新建的工程很少，主要是改、扩建农业灌溉工程。我国各类灌溉工程数量众多，大多建于上世纪5070年代，由于当时的工程
7、设计和建设标准较低，以及维护管理不善，现大多存在基础设施不配套、工程设施老化失修等问题，不能正常发挥功能，亟需节水改造。随着我国经济实力的增强，国家对水利高度重视，水利投入大幅增加，各类农业灌溉工程建设、改造项目逐年增多。目前，在农业灌溉工程建设上，主要是大中型灌区的续建配套与节水改造，但在灌区的节水改造规划和建设中，并没有对灌区的水资源开展专项论证工作。农业灌溉工程的节水改造项目一般都只是在相应的续建配套与节水规划报告中开展灌区水量供需平衡分析计算，水源取水量、用水量和节水量计算，以及水资源开发利用情况等，但对灌溉工程取用水合理性以及其它有关水资源论证的内容并不进行分析。主要原因可能是：一是
8、农业灌溉工程有其自身的特殊性，不同于其它工业、生活等用水，农业灌溉工程可利用的数据资料少（特别是地下水）、工程类型多、范围广、项目内容复杂、采取的节水措施多、论证分析困难；二是现有灌区的建设年代绝大多数早于取水许可制度的实施时间，国家均认可其拥有取水许可和相应的取水量，现有农业灌溉工程的一个特点就是都有取水许可，这是灌区管理单位自己的资源，在开展节水改造时不需要重新开展水资源论证和取水许可审批，灌区单位也不希望把节下来的水资源从已有的许可中扣掉，仍然要把节下来的水保留在许可中，保护灌区自身已有的权益；三是在后续的节水改造项目中，由于历史许可取水的原因，以及节水改造项目的内容主要是在灌区内部开展
9、节水改造工作，且主要是恢复因水源来水减少和工程老化破损等导致已缩减了的灌溉面积；四是灌区续建配套与节水改造项目开始于1998年，早于2005年颁布的建设项目水资源论证导则（试行），在实际工作中节水改造项目一直延续自身的要求，没有与导则相结合、没有按导则的新要求实施。因此，目前对灌区的续建配套与节水改造项目没有规定需要开展专项水资源论证工作，但对于新建的灌溉工程均需要按照建设项目水资源论证管理办法的要求开展项目的水资源论证工作。在灌区续建配套与节水改造项目中，因地区差异、水源工程类型及其取水方式不同、工程类型千差万别、数据资料有无及可利用程度充分与否等，各灌区节水改造项目有关水平衡分析的内容详粗
10、程度不等，差别很大，而且为了能够争取列入项目计划，在节水效果计算分析上往往较易高估，导致后续供水出现缺口；在工程改造完成后，也很少组织开展监测或后评估，不能很好地评价节水改造项目的水资源利用和管理效果。为加强水资源管理，我国出台了水资源管理政策，实行了最严格水资源管理制度，对包括农业用水在内的各类用水实行总量控制和定额管理，以提高水资源利用效率和效益。当前，由于我国的水利基础设施不配套、工程老化失修等问题，以及水资源日益紧缺等因素，为保障粮食安全，同时为控制未来灌溉总用水量保持稳定、没有大幅增长，迫切需要在水资源合理配置和高效利用条件下，发展农业灌溉工程。对现有农业灌溉工程的节水改造是一项长期
11、的基础性工作，同时落实最严格水资源管理制度也是一项坚持不懈的工作。对现有灌溉工程的配套完善和节水改造，必须按照“以水定需、量水而行、因水制宜”的原则，要符合当地的水资源综合规划、区域节水型社会建设的要求和节水政策等；同时为确保一定水平的用水效率，对灌溉用水需要保证相应的用水水平。因此，对现有灌溉工程的节水改造，必须在实行最严格水资源管理制度的要求下，复核灌溉工程原有的历史取用水，并结合当前的水资源规划和灌溉工程未来的发展规划要求，在延续历史许可的基础上，开展符合当前和未来灌溉工程发展的取用水合理性及供需水平衡分析等水资源论证工作，减少节水改造项目的盲目性、保证项目的合理性和水资源的可持续性。六
12、、农业灌溉工程水资源论证的主要内容根据建设项目水资源论证导则(SL322-2013)，建设项目的水资源论证主要内容包括：水资源及其开发利用状况分析、取用水合理性分析、取水水源论证、取水影响及退水影响论证、水资源保护措施等。对于新建的农业灌溉工程，则完全按照导则的要求和程序开展水资源论证。而对于现有农业灌溉工程节水改造的改建、扩建，一是由于是在已有灌溉工程的基础上开展节水改造，现有灌溉工程的水源位置、类型等一般不会改变，考虑到已有的取水许可和节水的要求，其取水量一般只会少于而不会多于历史许可的取水量；二是灌区灌溉控制范围作为一个整体，从建成到现在已运行数十年，就目前而言，取水及退水已形成一种自然
13、常态，且因水资源短缺，大多数灌溉工程退水极少或不存在退水或退水水质基本未被污染，加上取水量一般维持稳定，节水改造是在灌区整体的内部进行，因此在实施节水改造前后，取水和退水对周边的影响一般也将不会有大的变化；三是节水改造主要通过改善输水和用水途径达到节水的目的，以节水的要求提高水的利用效率，从而达到水资源的高效利用。因此，农业灌溉工程水资源论证的主要内容侧重于在原有灌溉历史基础上结合目前水资源规划和管理要求对其取用水合理性进行复核论证，以及节水改造后的供需水平衡分析。1、论证工作等级在开展论证前，首先确定论证工作的等级，对于农业灌溉工程根据水源类型、指标数据按下表确定分类等级，并由分类等级的最高
14、级别确定工作等级。对于水资源丰沛地区的中小型农田灌溉、有少量人畜饮水的建设项目，其工作等级可降低一级（最低为三级）。分类分类指标分类等级一级二级三级地表水取水开发利用程度(%)30301010农业用水水量(m3/s)202033灌区(万亩)大型(30)中型(301)小型(1)取水水源个数或类型321地下水取水开发利用程度(%)70705050农业用水水量(万m3/d)101022供水水文地址条件复杂中等简单2、论证范围水资源论证范围包括水资源及其开发利用状况分析范围、取水水源论证范围、取水影响和退水影响范围。分析范围一般覆盖取水水源论证范围、取水影响和退水影响范围。对于农业灌溉工程而言，根据来
15、水和用水数据、灌溉控制范围，结合考虑流域与行政区域水资源管理要求，确定分析范围；根据水文站网分布和水文资料、水源来水情况等，便于水量平衡分析和取水可靠性论证来确定地表水取水水源论证范围；根据取水直接影响的水域、其他用水户和供水工程的供水范围确定取水影响范围；对于存在大量退水的农业灌溉工程应根据灌溉区域内对农作物施用农药化肥引起的污染随排水排出灌溉区域而影响到的范围来确定退水影响范围。由于农业灌溉工程已运行多年，节水改造工作是在灌溉工程整体范围内实施，论证范围的确定在一定意义上也是对现有灌溉工程范围的一种复核。七、农业灌溉工程取用水合理性分析一般，建设项目的取用水合理性应从取水和用水两个方面进行分析，主要根据区域经济社会和水资源可持续发展的目标、需求，从宏观上分析项目的取用水合理性。取水合理性分析应根据所在区域的现状水资源开发利用背景，包括对水资源条件(水资源质量)、开发利用程度、区域用水水平等进行分析，并应符合国家产业政策，满足所在区域水资源分配方案、各项规划（水资源综合规划、有关专项规划等）和管理要求，符合国家和所在区域用水管理方面的有关规定，针对提出的取水方案，分析论证建设项目的取水合理性。用水合理性分析主要是通过建设项目用水过程、水平衡和用水指标分
