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1、,是地方性智慧还是政治病？ 也谈正式权力的非正式运作 行政学院 李晟赟,社会背景,土地承包到户、村委会自治、取消农业税等等一些列措施大大消减了乡、村两级政府对基层社会成员的实质管控权力 基层治理的复杂性实际上增大，其空间内部秩序稳定与有效治理都受到前所未有的挑战,正式权力的非正式运作,是指在中国特定的政治文化背景下，基层政府在行使正式权力时实施途径并非直线式的，而是常常具有通融性，迂回曲折甚至是散射式的。正式权力的运作不得不依赖于本土性资源、基层干部个体的生存智慧以及对权力的经营等等非正式手段隐秘地得以最终实施，权力行使的过程却又并不违反正式的规定。,其要点在于,基层干部充分利用乡土社会的本土
2、资源，将宏大的、静态的正式权力肢解为微观的、权变的权力动态地运转。 一般认为是基层干部利用地方性知识应对压力型体制的一种地方性智慧，与计划经济时代用政治理论说教有着较大区别。,正式权力是如何非正式运作的？,村民：我过不了了，你也踏实不了。 支书说：你威胁我啊，打算怎么着啊？你挺年轻是吧，生活道路还是很长的，你还威胁我，凭什么你不交公粮？不信惹急了我给你两嘴巴，不论怎么回事，我打你了。你在中央、省、地（市）有人吗？你要有人可能要端我的饭碗，我违法了；要没人呐，我打你白打，你不信你动我一下试试。打了你也得交粮，你该交公粮交公粮去。我让你唬着？,就冲你翘着二郎腿跟我说话，三岁的小孩都看不下去，没大没
3、小！我也不搭理你，到时候真把你冰箱、彩电都抄了去，你小日子你过，就凭你，你有什么新鲜的？我跟你说的都是肺腑之言，你考虑考虑有没有道理，你我咱们这都属于腻虫，中国人太多了，你有什么了不起的？ 村民:江泽民来了也不能这么横啊？,村支书：你跟我弄这个，就凭你，你有什么资格提江泽民啊？你、我咱们都算在一块儿，咱们是腻虫一样。你也是腻虫，太多了，消灭了你也不算什么。你老实呆着，说话就打药了。 村民：谁（指别的村民）都交完了我才交。,村支书：我就让你交，你就给我乖乖地交去，你还有什么说的？你还这个那个的，你还威胁支书，怎么着啊？准拾掇了你。二十多岁一个小伙子，整天不份不份的那劲头，下回惹急了我就抽你嘴巴，
4、我让你捣乱，让你影响我们村交不了。你比我儿子还小呢。你就是看我忒心软，我一般也没打过人，也没骂过人，你要惹急了我我就拾掇你，可你要动我一下也不行。你打我这就是个事件了，我一个村干部的挨拾掇了，哪有这事。我要真弄了你，你准得跟我论了亲戚了，我的亲戚还忒多，你找一个试试！那天副镇长已经去了，说拾掇他！弄电视。我给说的情，让再缓缓，你小子还不知足，闹什么闹，还不赶紧张罗钱去。,特征软硬兼施,村支书的行为、语言方式都带有乡土社会熟悉和亲近的味道，从而使权力关系与村社中的人际关系融合为一。而基于这样一种融合关系的权力过程归劝加以威慑，软硬兼施，强弱并用，在艰难的征收工作中实现了功效。 如果仅仅依靠强制性
5、的硬武器拉牲口、搬电视、扣押人员，权力目的的实现是很难想象的。,以虚拟关系形成的逼迫,这样吧，您也别把我们当成收定购粮的，您干脆就当我们是要饭的，就当我们现在是向您要15斤花生，您说您能不给吗” ？,实际上在情境中出现了三种关系形式,一是虚拟出来的最表面的关系，即乞讨者与被乞讨者的关系 二是在这种虚拟的关系中所力图表现出来的一种恩赐性的平等关系。在地位悬殊的人之间，地位高的人屈尊将自己等同于地位低的人，就是给对方面子的手段之一。 三是真实存在的征收者与被征收者之间的关系，在虚拟的乞讨者与施舍者的关系中，这种真实的关系是“不在场”的，但在整个情境中，却是一种更为实在的关系。,是一种基层社会治理的
6、地方性智慧,乡土社会是熟人社会，所以必须得讲面子和感情； 乡土社会是差序格局、长老拥有教化权的社会，所以长辈可以训斥晚辈而无需讲法； 乡土社会是伦理本位的社会，所以凡是都得讲个理字，不通道理的人会被认为人品很差； 乡土社会还是一个家族本位的社会，小家庭抗不过大家族，所以亲戚多了势力大。 由此看来，正式权力的非正式运作似乎确实是一种基层干部的地方性知识，没有这种狡黠（圆滑），农村基层工作无法展开。,二、是一种政治病,事实上，乡土社会的村民虽然注重人情面子，但是更看重自身直接的、眼前现实利益 村干部言辞技巧越高超，只能说明村干部越依赖个人魅力、私人社会关系网络等克理斯玛型治理手段来开展政治工作，让
7、乡村社会的正式权力运作走上了与依法治国道路渐行渐远的方向，从培育现代公民社会的意义上说，某种程度上是一种乡土社会转型时期的政治病,乡土社会权力运作的逻辑,一、过度依赖基层精英主导 乡土社会往往存在各类资源占有都非常突出的某个精英，对基层社会产生全面影响。 长期过分依赖基层精英的主导，将会在一定能够程度上延缓甚至阻碍乡土社会的民主法治进程。,二、人情、面子先行,基层干部充分利用、创造各种各样的机会，努力使自己与形形色色的村民变为熟人关系 在做出某项决定之前会考虑到照顾对方的“面子”，会为对方留有“情面”，以维持双方的和谐关系 会演化为一种“庇护”关系，这使非正式的逻辑可能突破正式逻辑的界限侵入公
8、共空间，从而带来正式制度的扭曲变形,三、服务还是管理，定位不清,在服务者和管理者之间，基层干部们和村委会都难以准确定位自身。大体在二者之间徘徊犹疑。 需要扮演强硬的管理者角色时候，就采用硬手段实施正式的权力运作；需要扮演服务角色时候，便审时度势，放低姿态，动员乡土社会一切可利用的人情、面子等熟人社会本土资源，进行正式权力的非正式运作。 “服务”仅仅是乡村组织谋求自身在乡土社会生存的权宜之计，是一种获得合法性权威的交换，这种生存的基础仍是脆弱的，其发展也是病态的。,四、虚弱地依附,村民委员会属于非官方组织，并不处在政府科层体系之内,可利用的组织内资源十分有限 村委会及其领导班子事实上处于乡政府和
9、本村选民的两面夹击中，其半官方半民间的身份不但没有带来更多的可调动资源，反而沦为乡镇权力的弱势依附者。 其独立性的缺失已经危及到了村委会在村民心目中的地位，成为国家与农民冲突的直接指向对象，两头受气，疲惫不堪,五、官民合作把事情糊弄过去,正式权力的运作的对象也包括乡镇政府这样的上级行政组织。 糊弄是将正式权力的运作扭曲、改造、变形，在应对上级下达的工作任务时，难以公开地对抗上级，只得采用隐晦的、间接地手段进行消极反抗，常用的手段是官民合作上演双簧戏，表演给上级看，试图将事情敷衍过去。 根源于乡、村之间的冲突和对立,五种逻辑之间的关系,依附逻辑,人情面子,糊弄逻辑,定位不清,依赖精英,缺失的两种
10、逻辑,1、自组织逻辑。如果没有乡镇政府的推动，实际上村委会、村干部这样的自治组织、民选干部不会自发产生。 2、民主逻辑。依附逻辑限制了村委会的自主性，精英主导逻辑可能导致对制度建设的轻视，人情逻辑容易侵蚀正式的制度逻辑,正式权力非正式运作的另一个新发展趋势 流氓化,近年来，正式权力的非正式运作又衍生出新的发展趋势，不再是软运作，而是引入了另外一种更硬的权力一乡村混混为代表的灰色势力甚至是黑恶势力。 村干部与混混“结盟”，依赖混混的暴力和暴力威胁，来支配普通村民，往往使得原本可能发生直接冲突的干群关系被混混包揽过去，以曲折的方式使得村民不敢怒也不敢言，最终完成上级下达的任务，,现实的教训,乡村混
11、混的生长及其对乡村社会的危害，充分说明了国权退与民权进之间并不存在真实的因果关系。 在讨论乡村社会治理时，切不可离开乡村社会实际而抽象地谈论民主、自由、权利这些大词，更不可以抽象的理念代替对乡村社会的冷静观察与思考。,四、讨论与结论,村委会作为农村民主政治建设的新生事物，自诞生以来就先天发育不足 村级基层干部灵活地衍生出多种形态的权力， 包括人情交往的权力、半科层化的权力、资源交换的权力、组织合作的权力以及各种策略性的权力等等。 基层干部所运用的是一种微观的、权变的权力， 这种权力受制于个人的能力， 几乎没有任何的制度和组织逻辑作保障。,至少带来两个方面的问题：,一是村级干部的交往对象有限，在
12、很多时候，小部分骨干分子居民成为村级干部的主要工作对象； 二是村委会的权力基础很不稳定，这与它在基层社会治理体系中所应担负的责任不相适应。其权力的获得很大程度上依赖于精英个人的力量。一旦精英离去，村委会的地位或将发生变动。 个人的权力可能增强组织的权力，但组织的权力却不能过分依赖个人的权力。,与同样是基层群众自治性组织城市社区的居委会相比,城市本身是一个分工协作的快速流动社会，同意权力有着强大的社会基础，自组织逻辑与民主逻辑的作用更加突出。 而乡土社会不仅兼有横暴权力、同意权力，更具有浓郁的教化权力，多元权力在社会转型时期此起彼伏发生作用，使得乡土社会的权力运行发生混乱。,为了维持社会秩序，基
13、层精英不得不将个体的资源引入组织资源，公共关系与私人关系牵连在一起，混沌不清。 在这样的行动逻辑基础上， 乡土社区建设如何推进， 公民社会如何发育，是需要慎重考虑的问题。,五、后税费时代农村基层治理体系的转型与变革,上述问题存在的根源，很大程度上在于城乡二元对立的结构及其治理思维模式 国家财力支持和投入的不足，使得农村公共服务数量不足、水平低下，城乡公共服务差距不断扩大。 村委会建设最初是在政府公共服务缺位和弱化以及外部性供给不足的条件和背景下由群众倡导和推动的，具有农民自组织和乡村自我整合的特点。,村 社区 ； 管理 服务,从城乡对立到城乡融合，从村向社区转变是有效的解决途径 国家加强农村公共服务的支持力度，通过实现政府公共服务向农村延伸，缩小不断扩大的城乡差距并推动城乡一体化进程,
