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1、审计项目绩效评估研究广西审计学会审计项目绩效评估研究课题组摘 要 审计项目绩效评估是科学发展观在审计事业发展过程中的体现，是绩效政府建设的必然要求。本课题论述了我国绩效审计开展的必然性，回顾了我国审计绩效研究的基本过程、现状和存在的问题，指出我国现行的审计项目绩效从理论到实践都仍然处于萌芽状态。在此基础上，文章阐述了审计项目绩效评价的基本原则、基本方法；分析了审计项目绩效构成的要素、体系；量化分析了各要素之间的量化关系；科学地构思了绩效项目审计的程序、载体与绩效评估的具体组织与实施。本文的原始创新内容主要包括以下几个方面：一是区分了内部绩效与外部绩效，指出审计项目的内部绩效是外部绩效的基础，创
2、造了两种类型绩效的不同计分方式；二是将审计项目的绩效具体划分为四类11种，构造了科学、合理的审计项目绩效评价指标体系；三是科学、量化地分析了质量缺陷与外部绩效地的比例和权重关系，为合理构造审计项目绩效评估各要素的量化关系打下可靠的理论基础，并提出了审计项目绩效评价假定的术语及依据；四是原创性地解决了审计项目绩效评估与审计质量评估之间的关系问题，为审计项目绩效评估的日常应用问题以及具体操作构造了具有强烈的可行性的理论基础。因此，本课题的研究成果对于推动全国范围内的审计项目的绩效评估具有重大的理论指导与实践意义，关键词：审计 项目 绩效 评估 研究 序言科学发展观是胡锦涛总书记在党的十七大报告中提
3、出来的关于中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，是指导新时期审计事业发展的根本指南。在新的社会经济形势下，人类社会的发展面临着许多前所未有的困难。在经济不断发展壮大的今天，自然界有限的物资资源及其使用价值被人类数量不断膨胀的货币价值分割成越来越小的使用单位。由此引发自然资源在不同的国家、地区之间的分配以及人类的可持续发展的能力也受到人类的普遍和广泛的关注，从而成为人类能够科学发展的最好标志。同时，在中国社会的公众舆论中，政府运行成本居高不下，政府机关的绩效每每成为社会公众关注的焦点热点问题。在此背景下，公共财政资源作为自然资源分配的依据，必然要落实在自然资源的使用量和使用方向上。因此，
4、在社会管理过程中，如何使以公共财政资源标识的自然资源的使用更节约、更经济和更有效，就成为全部社会管理过程中必须关心和关注的话题。如何在审计监督、管理社会经济的过程中，节约使用公共财政资源以及由此引伸的自然资源，提高审计工作的效率，也是标识审计工作能够科学发展、是否科学发展的重要标志。本文拟对审计工作的最重要组成部分，即项目审计的绩效进行研究，以期提高审计机关的整个工作效率，促进审计事业的科学发展。一、审计项目实施绩效管理的必然性（一）是公共财政管理体系改革的基本方向和要求当今的人类社会已经深刻地意识到地球上自然资源的有限性以及由此引发的人类社会管理的成本。一个国家的生产和管理活动能否做到低成本
5、和高效率，已经成为一个国家在参与世界竞争中取得优势的重要条件，也成为一个国家、一个民族能够生存发展的重要条件。追求低成本和高效率的社会管理方式以及生产的投入产出成为人类可持续发展的重要命题和观念。审计是国家进行社会管理的重要组成部分，不仅应该深刻理解绩效对于人类、对于国家和民族生存发展的重要意义，而且还应该从管理着手，努力降低既定管理目标下的管理成本，或者在成本既定的情况下努力提高管理的效果和水平，使以自然资源的承载的财政资源得到充分运用，提高自然资源的使用效率。（二）是科学发展观的重要体现党的十七大提出了科学发展观的发展战略指导思想。审计事业的发展应该遵循科学发展观的要求，在其发展过程中体现
6、出与社会的协调关系；在审计事业发展中实现对资源的节约使用。一方面，政府各部门遵循科学发展观的要求，努力节约财政及自然资源的使用，提高财政资金及自然资源的使用效率，审计机关作为公共财政资源的使用人，应该自觉地开展绩效管理；二是审计机关作为绩效审计的执行人，对审计对象提出了绩效要求，审计机关理所当然地应该率先垂范，在绩效管理方面作出楷模和榜样。从节约方面看，如果在审计过程当中不能够充分节约使用公共财政资源和自然资源，审计过程中的资源耗费极大高于审计的经济和制度产出，审计的存在就会变成政府的负担，有损于审计事业的长远发展；另一方面，如果在审计过程中大量耗费公共财政资源和自然资源，必然扭曲公共财政支出
7、的支出结构，不利于公共财政体制的建立，不符合大力节约使用自然资源的时代精神，有违科学发展观的基本要求。（三）是绩效审计在审计机关内部的实现和探索过程从世界审计的发展历史看，审计从最初的财务收支审计逐步过渡到当今的绩效审计，是审计发展的一般规律。从我国审计发展的历史看，我国当前正步入绩效审计的新阶段。新一届的审计署领导班子把绩效审计作为一项重大工作任务加以部署，是审计机关贯彻和落实科学发展观的新举措。但是，如何从技术上实现审计机关对项目的绩效实践，仍然缺乏必要的理论指导，也因而存在重大的实践困难。与此并行的是，审计机关的绩效探索也正在进行当中。审计机关的绩效管理既是对社会公共绩效追求的适应性反应
8、，也是审计机关贯彻落实科学发展观的主动追求，更是审计机关在绩效审计开展过程中的自我演练。开展审计机关的绩效管理，需要构成审计机关的绩效理论体系，要从理论上说明审计机关的绩效体现和表现方式，说明审计绩效的相关评价指标、体系与方法，在此基础上，寻找出审计绩效管理的有效措施与手段。审计自身绩效理论的建立与完善，无疑会成为审计机关对审计对象开展绩效审计的理论基础与实践演练，对于绩效审计的推进具有重大的理论指导意义和方法促进。二、文献回顾（一）审计机关绩效研究的基本情况审计机关绩效管理以及审计项目绩效评估的历史还很短暂。“在中国，对国家审计绩效评价指标的专门研究少之又少，系统的理论总结更是寥若晨星。20
9、03年，审计署办公厅曾经在审计署网站上公布了一个称为“业务绩效”的网页，这是目前人们所能找到的专门总结“审计业务绩效”的唯一一份文献朱小平 叶友 傅黎瑛：中美国家审计绩效衡量指标体系比较研究http:/ 4万字，成果发表于。该项成果主要是在参考西方国家审计绩效指标的做法后对我国的审计绩效理论与实务进行了初步的构思。2.朱小平 叶友 傅黎瑛：中美国家审计绩效衡量指标体系比较研究。成果6800字，于2008年6月发表于中国论文联盟网站。该篇论文主要是从绩效指标的角度对中美两国的有关指标及绩效观念进行了对照。3.我国政府审计的绩效基本反映了一系列的报表指标。国家审计署规定的权威统计报表口径包括：审计
10、单位数、查出违纪 违规金额、审计信息编报与被采用情况、各类工作获奖情况等数字及相关内容。4.其他部分地方制订的审计绩效激励方法，如浙江省台州市审计局出台的审计绩效激励办法（二）审计机关绩效实践与研究成果的基本总结上述是课题组所能够采集到的我国审计机关绩效管理与评价仅有的四个方面的资料，其中：理论研究成果二份；权威绩效统计指标一份；地级市非权威实践样本一份。三份参考资料基本反映了我国绩效理论研究与实践的现状。概括上述资料，我国审计绩效管理的基本成果可以概括为以下要点：1.审计绩效概念得到确立，绩效观念已经引起管理层的重视。主要体现在：审计署科研所立项对该课题进行了研究。2.审计实践不自觉地进行了
11、绩效管理。即采用了一系列的审计统计指标反映审计机关的职责完成情况及成果。3.构思了一套以审计项目为主要对象的绩效评估办法。但该办法的构思没有充分考虑与实践之间的结合方式以及成本等内容。（三）审计机关绩效研究成果存在的问题概括我国审计绩效理论研究的现状与实践，可以发现我国审计绩效管理评价的理论和实践都仍然处于深刻的不自觉状态。一方面，在新的社会条件下，审计机关产生了强烈的绩效管理冲动，审计机关的管理层认为非常有必要提高自身的效率；另一方面，审计机关的绩效在实践上无法形成系列化的绩效实践，不同地方、不同层级的审计机关都在各种不同的绩效追求和绩效表现形式；第三，所有的审计绩效实践都缺乏相应的理论指导
12、。总体看，我国的审计绩效管理与评价尚存在以下问题：1.审计绩效管理处于萌芽状态。所谓萌芽状态，即审计的绩效管理处于自觉与不自觉的混合状态。所谓自觉状态，主要是指管理高层已经认识到绩效管理是形势发展的必然要求，产生了原始的绩效管理冲动，了解非绩效管理必然为历史所淘汰，从而产生了紧迫感。所谓不自觉状态，是指基层人员以及基层机关仍然处于传统的运转状态，对资源的使用效率以及机关自身的运转效率还没有形成紧迫感，也缺乏绩效管理的途径；在制度层面，除部分不自觉的激励措施外，其余的管理方式没有引入绩效激励机制等。2.绩效研究对象项目化。审计机关的绩效管理虽然从总体上看是通过项目反映出来的，所以前述的研究对象都
13、是着眼于审计项目的绩效，并且基本认为审计项目的绩效就是审计机关的绩效。事实上并非如此：审计机关的绩效是审计机关综合管理的共同结果，良好的审计计划、有力的审计管理工具以及良好的后勤保障形成了良好的项目绩效；良好的项目绩效还要充分依赖审计成果的深化利用。因此，仅以审计项目绩效确定机关绩效既是观念上的以偏概全，也是方法论上以点代面，因此是不充分的。2.绩效研究内部化。绩效研究内部化最主要的表现是其评价方法基本与审计质量考核接近。从已有的成果看，对审计绩效的评价方法主要借鉴了审计质量评价的方法。审计质量的评价方法实际上是审计质量从项目内部管理和要素管理所进行的质量控制方法。审计质量管理方法和审计绩效虽
14、然有因果关系，但绝非同一事物。审计质量是完全从内部程序观察的审计过程与项目及要素的品质；审计绩效既包含审计质量的因素，也包括运转在审计项目以外的其他审计共同因素，是项目内在因素的外在因素的共同结果。3.研究对象价值化。研究对象价值化实际上是审计绩效实践的反映。在不自觉的审计绩效实践中，政府审计机关的绩效主要是表现在一系统的审计统计指标当中，这些指标最重要的内容就是货币化和价值化。审计统计指标的价值化是当前绩效评估中一种不自觉的倾向和趋势。但是，审计绩效管理中，货币化和价值化不是审计绩效的主要表现形式和发展方向。审计绩效应该是审计项目内在和外在的共同表现：所谓内在，指的是审计项目的质量基础；所谓
15、外在，指的是通过项目审计所产生的客观社会影响，包括经济影响、政治影响、环境影响、政策影响以及民生影响等。这种外在影响，才是“绩效”的真实面目。4.研究成果负担化。研究成果负担化主要体现为项目的绩效评价工作如果反映在审计实践当中，就给人一种抛开传统质量控制而另起炉灶的感觉。如果保留原有的审计质量控制体系，审计绩效评估就变成这种一种状况：一个审计项目就需要面临两次审计质量评价。因此，原有的审计绩效理论到底是用于个别项目的估计还是应用于所有项目的评价就存在着极大的问题。5.理论体系极度不完整。审计署科研所虽然已经立项为审计项目绩效评估进行研究，但尚没有形成可靠的理论框架和实用成果。原因在于：此一唯一的理论成果在审计绩效的相关主体、对象、任务、方法以及指标和体系都没有得到理论上的完整与完善，作为学术观点也是不完整的，所以说审计绩效理论的基本理论是还完全没有被开发的处女地。由上可见，虽然审计绩效管理、绩效研究已经初步开展，但离一个完善的绩效理论与方法体系还差距甚远。可以形象地说，万里长征只是走了第一步：审计绩效的概念已经确立。由于项目绩效是审计机关绩效的最主要载体，因此，本文仅以有限篇幅研究审计项目的绩效评价及相关理论细节。三、审计项目绩效评价的原则与方法审计项目的绩效评价依赖于绩效的评价原则。所谓审计项目绩效的评价原则是运用
