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1、目前是推动深圳“一级政府三级管理”改革的良机文/ 林岭东深圳的城市管理水平，原本亦应在一线城市之列，但是金兄也说过一句大实话 原关内地区大约符合这个水准，但原关外的宝安中心区、龙岗中心城，恐怕就不能说是一线城市的水准，我觉得最多也就是二线城市的水准，龙华、坪山、横岗、光明中心城区，这些地区，最多也就是国内普通地级市的水准。而那些偏远的镇及村，虽然城市规模上来说动辄十数万人，但真的连内地的县城的管理水平亦不如。这次光明溃坡事件，就发生在深圳的后一类地区，真的是不如内地一个县的城市管理水平。这是横向比较。如果纵向比较，有没有觉得深圳的城市管理水平这几年有所倒退？恐怕许多人会有一点这种感受。公道点说
2、，从技术上来说，从投入资金来说，是在提高，但是从责任心上来说，可能却是在降低。也就是说，公共事务部门的责任感在这几年里，普遍地降低了。城市管理是日常紧绷的事情，只要有一点松懈，就一定会出事情，哪个环节责任感降低，那个环节就会出问题。这不是偶然。为什么会出现退步？有人归结为以下几个原因：一，最早是 2009 年的大部门制改革，使得处级以下干部的士气受挫。二是，2011 年大运会之后，深圳许多干部骄气日增，尤其是 2014 年下半年到 2015 年上半年，深圳形势一片大好。三是，2013 年“反腐败、纠四风”以来，国内普遍存在的“惰政”现象，在深圳显然也蔓延甚广。这几个原因，我觉得第三个原因显然是
3、主要的。为什么呢？第一个原因，我认为根本不成立，尽管在 2010 年之后，这种说法就有广泛市场，但我认为这纯粹是一种发泄怨气。同理，第二个原因也因此不成立：城市经济繁荣、在国内地位上升、在全球的知名度和美誉度上升，导致的干部骄气，主要发生在处级以上干部身上，科级干部受此感染的强度并不那么大。影响科级干部责任心和士气的主要因素，还是收入水平。对他们来说，虽然是公务员，但认真就是打一份工，虽然大部分人是有“食君之禄，忠君之事”的职业操守的，但是在基本上不考虑仕途晋升通道的情况下，最主要就是过日子，保证自己的中产阶级生活水准。众所周知，科级干部的收入由两部分构成，一部分是工资收入，另一部分是所谓的灰
4、色收入，这部分收入虽然相对于反腐败揭露的老虎级贪官的水准来说，最多就是个蚂蚁，但是相对于他们的工资收入来说，却是远远超过了。现在的反腐败、纠四风，导致他们这方面的好处锐减。科级干部是发现问题、诊断问题（判断问题需要上交到哪一个级别）的关键环节，这个环节“惰政” ，对城市管理体系的日常严谨性之打击是致命性的。这是城市管理问题，说回到城市治理，我们可以一问：深圳的城市治理水平还是国内最好的吗？也许还是，但就其自身对比来说，显然存在着一定程度的后退。人们之所以认为深圳、广州的城市治理水平在国内领先，主要的原因我想不外乎以下几点：1 ，深圳、广州的党委比较务实，不虚骄，不左，党委抓大事，抓人事、意识形
5、态，以党代政的现象不明显，党政分际仍然存在；2，深圳、广州两市政府依法行政改革比较到位，政府相对不那么霸蛮，尊重市场经济规律，较少干预市场的微观运作；3，两地的人大、政协相对比较活跃，人大敢于和善于监督政府，政协敢说话、有水平；4，广东相对于内地省份，媒体环境仍是比较宽松的，虽然近年已大不如前，但媒体仍可以有一定程度的“舆论监督”空间；5，在前面四点的氛围之下，深圳、广州两市的公民社会发育较为成熟，形成了一定的“官民互动”的传统。笼统而言，深穗两市的城市治理水平有哪些退步？个人以为，前面两点，应该说，变化都不太大，有个案性的降低水准，但并非整体性的；第 3 点，广州市仍保持一贯水准，而深圳市则
6、有所抑制；第 4 点就不用说了，各位都有目共睹；退步最明显的应该是第 5 点，这既是受了全国大环境的影响，但也与两地政治生态环境的变迁有关。“一级政府三级管理”改革步履艰难本篇我们来讨论一下深圳的行政区划，或者说， “一级政府三级管理”的改革。这个话题可以界定为“行政管理体制改革”的一部分，但也可以界定为“管治架构”调整的一部分。管治架构包括的内容诸多，但无疑这是城市治理体系的核心部分。所谓的治理体系，依我的理解，应该是包括国家权力（党政体系） 、社会（公共空间）与个体（企业、公民个人）三者之间关系的框架。其中行政体系只是其中竖切的一条（党、政、人大、政协、军事系统所谓五套班子） 。行政区划是
7、行政权力在空间上的分割状态，它同时既包括横切，也包括竖切。从竖切来说，意味着从上到下有多少个管理层级，不同管理层级之间的关系和财权、事权分配；从横切来说，意味着同级行政机构的管理幅度，以及并存的个数。横切与竖切之间有着密不可分的关系，一般而言，管理层级减少，一般就意味着某一个管理层级的管理幅度必然加大，或者其功能定位必须有所调整，否则无法满足行政管理的需要。所以，本文重点讨论深圳的行政区划调整的竖切部分，也就是设置多少个管理层级的问题，但也必然涉及到横切部分，也就是划分为多少个同级行政区域的问题。在行政管理体制改革中，深圳过去提得较多的，或做得较为突出的，亦是大部制改革、公务员管理体制改革、审
8、批制度改革等几项耳。其中金兄最为看重的，本人也相当赞同的，“一级政府三级管理”的改革，提出来得很早，但进展却极为缓慢。请原谅我要再次梳理一次历史，但是，忘记历史就意味着背叛，难道我们已走得太远，不知道当初为什么出发了吗？吾人至今犹记，2009 年 5 月国务院批复 深圳市综合配套改革总体方案时，深圳政府及改革领域人们的振奋心情。在国家批了多个综合配套改革试验区之后，终于也给了深圳这样一顶帽子，可是仅仅五六年过去，人们似乎已忘记了“综合配套改革试验区”为何物，没有任何人再提起，吾人犹记得，在该个总体方案中，以“行政管理体制改革” 、 “经济体制改革”和“社会管理体制改革”为三个主要方向，其中犹以
9、前者为重中之重。当时深圳市委市政府专门为此制订了中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见的配套文件，在该文件中，就如何实行“一级政府三级管理”提出的改革思路是：“探索功能区管理模式。根据经济社会发展的需要，积极探索功能区管理模式，在总结光明新区经验的基础上，增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区” 。“合理划分市区事权。在总结功能区管理模式的基础上，进一步理顺市区事权，减少行政层级，条件成熟时，借鉴香港、新加坡的经验，在先试点的基础上，改区为管理区，管理区尽量划小，管理区为市政府的派出机构。 ”“创新基层管理体制。理顺区、街道、社区工作站、居委会的关系。
10、在先试点的基础上，逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，强化社会管理与公共服务。 。 。 ”在之前的 2008 年 11 月召开的广东省经济特区工作会议上，时任深圳市委书记代表深圳发言时提出，深圳将用 5 年时间，也就是到 2013 年，完成一级政府三级管理的改革，取消区级政府，建成全新的公共管理服务型政府。2009 年深圳拟定了改革的“三年行动计划”和年度改革计划，在年度 9 项改革计划中，其中一项即：“加快设立坪山新区，深化功能区管理区改革，在光明新区和坪山新区开展整合街道办事处和社区工作站行政资源，创新基层管理体制的试点” ；在 2010 年的改革计划中，再次列入“光明新区
11、、坪山新区开展探索整合街道办事处和社区工作站行政资源，创新基层管理体制的试点。 ”2009 年 6 月 30 日，坪山新区设立；两年半之后的 2011 年 12 月 30 日，龙华新区和大鹏新区设立。然而仅仅是增设了新区管理委员会，原来计划的整合街道办和社区工作站的“基层管理体制改革”却搁置了下来，光明新区与光明、松岗两个街道、坪山新区与坪山、坑梓两个街道，龙华新区与龙华拆成的三个街道以及观澜街道，大鹏新区与葵涌、大鹏、南澳三个街道，其叠床架屋，却没有解决，而是保留了下来，社区工作站则基本上纹丝未动 只有个别地区作了一些小的探索，比如南山区招商街道办在部分社区撤销了社区工作站，将公共服务委托给
12、社区服务中心，而福田区则在个别社区将公共服务委托给物业管理公司，从而不需再设社区工作站；龙华新区则在部分社区实行了“一站多居” ，也就是在一个社区工作站下设多个居委会。在新区管理区改革未到位、街道与社区整合未启动的前提下，为了解决眼下的管理困境，却又对推动分设街道乐此不疲。在 2006 年龙华街道分设为龙华、大浪、民治三个街道、布吉街道办分设为坂田、布吉、南湾三个街道办之后，委府有关部门一直在研议新的街道办分拆计划。部分新区也尝试推动街居整合，曾有新区设计的改革方案，拟将街道办与社区工作站整合为“街居办事处” ，但据说这样的方案报到市里后就再没有下文。改革浅尝辄止，已有的改革必被诟病，因为效果
13、未现，弊病先出。2012 年以后，对四个新区的的非议就开始出现，之后两年，深圳委府一直在调研“新区管理体制改革” ，比如市委确定的“市委市政府 2012 年度重大调研课题” ，其中第一个就是由王荣、李华楠负责、市委政研室牵头的“关于我市新型功能区管理体制问题”调研。调研的结果不知为何，不过 2014 年之后就传出了民政部同意深圳增设 23 个区级政府的“传言” ，虽然到现在为止“传言”都还没有获得证实。逡巡不前的社区治理改革，最后勉为其难的交待是，2015 年 1 月 19 日由两办印发了深圳市基层管理体制改革指导意见 。此一文件从 2009 年的改革方案里全面退却，在“深化街道行政体制改革”
14、项下，仅提及“调整街道管辖范围，确保管理服务到位” ， “对原特区外常住人口多、管理面积大、管理任务重的街道适当进行区划调整。调整后，原特区外增加 14 个街道，其中宝安区增加 9个（含光明新区 2 个，龙华新区 2 个） 、龙岗区增加 5 个（含坪山新区 2 个） 。 ”关于社区治理的部分，则主要是强调“强化社区党组织建设” 、 “建立以社区综合党委为核心，社区工作站、社区居委会、驻社区单位、两新组织、外来人口代表共同参与的管理体系” ，以及“织网工程建设” 。在吾人看来，该份文件仅有的进展，是在厘清区、街道、社区事权方面， “错位配置区、街道、社区工作职责，原则上一类事项主要有一个层级承担
15、，避免职能交叉重叠和工作推诿。街道办事处主要承担辖区城市管理、社会管理和公共服务职能，原特区外街道要逐步将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资、举办教育医疗机构等职责交由区职能部门承担；原由社区工作站承担的有关行政性强的工作原则上交街道办事处负责，居民自治工作交由社区居委会承担。 ”“一级政府三级管理”的改革，中共深圳市委正式文件承诺于 2013 年完成的，到现在为止，可以说只做了一件事：设立了四个新区。你会听到，所有的参与者都在叫“难” 。难在哪里？全市社区工作站所涉及到的所谓“员额编” （既不是公务员，也不是事业单位职员，甚至都不是政府雇员）工作人员，也不过 7000 人而已。想当年国
16、企改革，数千万工人下岗，不也做了？何况要做的并不是让他们下岗，只是进行整编重组而已 所谓，社区工作只可能更加重要，而不会取消。难在没有改革勇气。只有做加法的改革（增加编制、增加职位、增加人手、增加财政投入）才做得动，规模不变、结构调整、整编重组的工作都做不动，做减法的改革就更加不愿意去做，无论是减少权力，还是减少职位、人员。这就是目前改革的怪圈。“一级政府三级管理”的关键是缩短管理链条或许有人说了，一届市委、市政府有一届的想法和做法，上一届出的文件，下一届就自动废止，这样的事情多了去了，有啥大惊小怪的？为啥非要揪着某一届市委市政府出台的“一级政府三级管理”改革计划没完没了，非要求后任领导落实改革？也太苛责后面的领导了吧。“不理前朝旧事”固然已成为体制痼疾，很难改变，吾人也不是不承认现实。问题是，“城市治理结构”改革确实是“兹事体大” ，决定未来深圳长期城市竞争力，任何一届党委、政府均应该将之视为“头等大事” ；而“一级政府三级管理”改革，吾人又认识到确实是深圳“城市治理结构”之关键。“一级政府三级管理
