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1、加强政府自身建设大力推进机关事务立法王德王德，江西吉安人，1997 年毕业于北京大学哲学系，获哲学博士学位，现为国务院机关事务管理局副司长。先后在中国行政管理、北京大学学报、经济日报等刊物发表论文60 余篇。参加两项国家社科重点课题研究，合著、独著有：闲情文化、走出自我中心困境、国外政府后勤管理概况、国家公务员初任培训读本、政府应急管理实务、行政权力制约机制等10 余部。改革开放以来，我国法制建设进入迅速发展的新时期，中国特色社会主义法制体系基本形成。随着依法治国方略的全面实施和依法行政工作的稳步开展，我国机关事务领域法制建设取得一定成绩，但由于特殊的体制环境、固有的思维定势和巨大的历史惯性，
2、相对其他行业，该领域的法制建设仍然滞后，与党中央、国务院的要求，事业发展的需要和人民群众的愿望还有较大差距。适应形势发展要求，加强政府自身建设，推进事业全面发展，建设廉洁、务实、高效的政府机关，必须加快推进机关事务立法。一、加快推进立法是发挥机关事务部门职能作用，降低行政成本的迫切要求现代社会组织包括政府组织、非政府组织和私人组织。客观地讲，任何组织的活动都是投入与产出不断循环的过程。政府作为一类社会组织，在提供公共产品、满足不同需求，实现行政目标的过程中，有一个人力、物力、财力资源的使用与耗费问题，这种耗费，构成了行政成本的基本元素。其中，人力成本包括公务员的工资、津贴、培训等费用；财力成本
3、是指在决策、执行、监督、协调过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、公务用车、物资消耗等项目。由于政府行为的垄断性、非市场性、行政绩效测度比较困难以及现行财政制度、公共预算制度、人事制度的缺陷，政府往往缺乏企业盈亏底线那样的硬中国公共管理第34 页/共89 页约束，始终摆脱不了规模不断扩大、消费不断扩张、成本不断上涨的发展循环。总体上看，行政成本涉及维持政府自身运作所耗费的资源和政府管理行为所导致的社会资源消耗两方面支出。按照现代管理学理论，人、财、物管理的科学化是任何社会组织有效运行的基础，是每个组织体系必须面对的永恒课题，当然也是任何负责任的政府在自身建设中必须认真对待的原则性问题。机
4、关事务工作是政府行政管理工作的组成部分，机关事务部门既负责价值形态的行政经费、办公经费、事业费、外事经费、差旅费、公务接待费等的管理，又负责实物形态的办公楼、培训中心、职工住宅、公务用车、办公设备等的管理，是维系政府生存、保障政府运转以及职工生活所需资源的管理主体，不仅担负着保障政府正常运行的职责，而且担负着控制行政成本、降低运行费用的责任。因此，行政成本的高低，一定程度上取决于机关事务工作的效率与效益；降低行政成本，必然要提高机关事务工作效率，规范机关事务管理行为。由于机关事务工作在政府自身建设中的特殊地位和作用，这就要求我们在具体工作中，要严格区分直接成本与间接成本、必要成本与连带成本之间
5、的关系，既要减少直接和必要成本的支出，也要降低间接和连带成本的费用。比如，当我们编制机关经费预算、测量机关建设投资和人员经费时，要和财政收入、国民生产总值形成合理的比例关系；当我们计算办公与业务用房、公务用车、办公设备等物质消耗的办公成本时，要和当地的经济发展状况以及机关运转的实际需求紧密结合起来。如果这些可操作性的机制通过立法方式形成具有普遍约束力和强制力的法律法规，用以规范和约束政府机关的行为，就可以在很大程度上减少开支和浪费，最大程度地降低行政成本。因此，充分发挥机关事务部门的职能作用，切实降低行政成本，呼唤机关事务立法。二、加快推进立法是强化政府自身建设，推动政府管理创新的现实需要加强
6、政府自身建设和管理创新，是行政体制改革的重要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。温家宝总理在前不久的政府工作报告中指出，加快政府自身建设和改革的主要目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民满意的政府。众所周知，人民满意的政府首先必须是“善治”政府，也是“良治”政府，更是“法治”政府。目前，我国政府正处在由经济建设型政府向公共服务型政府转变的过程，在这个过程中，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都发生了深刻变化。这种变化要求政府：一是依法行政，一切公共权利的取得和行使都来源于法律，受制于法律；二是有限权力，政府公共权力由民众赋予，并在有限的范围
7、内行使；三是公开透明，严格实行政务公开，自觉接受民众监督；四是精干效能，注重降低治理成本，提高服务质量。这种变化也要求2007 年6 月第1 期总第2 期第35 页/共89 页政府在注重外向建设、提供更好公共服务的同时，更加重视内向建设、加强对自身行为的约束和管理。而加强对自身行为的约束和管理，关键要加快政府建设立法，健全和完善行政法律体系，使政府行为的各个层面、各个环节都做到有法可依。新一届政府成立以来，注重全面履行工作职能，政府外向建设和管理创新迈出了新的步伐。但是，我们要清醒地看到，由于多种原因，政府内向建设、特别是作为政府内向建设重要主导力量和组成部分的机关事务建设，其状况却令人堪忧。
8、比如，在政府机构改革过程中，机关事务管理部门的机构、编制、人员历次都是被精简、压缩和分流的对象。从编制管理的角度看，1987 年为配合政府机构改革，大量从事机关事务管理工作人员的编制从行政编制转为行政附属编制，1993 年转为事业编制，1998 年编制减少了一半。从机构设置的情况看，历次政府机构改革，特别是1993 年和1998 年的改革，有的机关事务管理机构被撤销，有的几乎被撤并。由此带来的问题是：政府机构资产管理主体缺位，流失严重；机关资源配置苦乐不均，攀比严重；行政和事业经费预算标准不统一，倚偏倚重；政府机关自办后勤服务和经营，浪费普遍。这种状态导致的直接后果是，有的为了部门和系统利益，
9、各搞一摊，相互攀比；有的根据个人意志，随意扩大投入，追加预算；有的把国家利益部门化、部门利益团体化、团体利益个人化；行政成本长期以来在高位运行，引起广大民众的不满。从国际上看，虽然世界各国政府加强自身建设、推进管理创新没有固定的模式，但是努力提高政府机构资产运行效率和质量，用最小的投入产出最大的行政管理效益，却是各国政府共同追求的目标。上世纪70 年代以来，世界各国行政管理体制改革的基本趋势是，通过政府职能的优化改革、政府公共服务的市场化改革和内部管理改革，建立公共服务型政府、法治政府和高效能政府，更加注重自身建设，更加注重降低成本，更加注重节约高效。与我国的做法相反，一些国家，特别是市场经济
10、发达国家，为了适应建立效能型、节约型政府的需要，加大了自身改革和建设的步伐，设立专门机构统一管理机关事务。比如，美国为了加强政府自身建设，撤并四个机构，成立了联邦事务管理总局，统一负责联邦政府的机关事务管理。加拿大设立公共工程和政府服务部，负责为联邦中央政府、各机构、各单位提供保障与服务。俄罗斯设立联邦总统事务管理局，统一管理联邦政府机关事务工作。因此，借鉴国际经验，我们认为，推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，必须认真总结我国历次政府机构改革的经验教训，充分考虑国际社会行政管理体制改革的发展趋势，更加重视强化政府自身建设，更加重视降低行政成本，更加重视加快机关事务立法。三、加快推进立法是
11、社会主义市场经济发展、生产方式变革的必然结果现代市场经济是法治经济。法治是建立现代市场经济体制的制度基础。没有健全的法中国公共管理第36 页/共89 页治体系，市场主体的独立性、市场竞争的有序性以及市场中政府行为的规范性都无法得到保证，本质上是契约经济、竞争经济和自由经济的现代市场经济体制就无法有效运行。法治经济的发展，要求政府从以往的“人治”模式向“法治”模式转变，从“命令-服从”式的“管理”向“协商契约”式的“服务”转变。在这个过程中，政府自身建设必须尊重市场经济发展的客观规律，按照责任、法治、节约、效能的原则处理一切事务，避免因主观武断、随心所欲导致重大失误而给国家利益和人民生命财产造成
12、重大损失。作为政府内向建设重要主导力量和组成部分的机关事务工作，必须适应改革发展的要求，坚持公平竞争、市场交易、规范法制、诚实守信的原则，用企业家精神加强自身建设和管理，用市场机制和法治手段解决机关资产、经费财务、公务接待、政府采购等管理问题，使政府花钱更少、工作更好、规范有序、廉洁高效。第一，市场经济的发展，促进了政府职能转变和机关事务工作重新定位，为机关事务立法奠定了基础。公共管理学认为，在公共服务的生产者、组织者和消费者之间，政府是服务的组织者而不是生产者，至于服务的生产和提供，完全可以通过民营部门或社会机构来完成。机关事务管理部门作为政府的职能部门，是服务的组织者而不是服务的生产者，更
13、不是后勤服务的提供者。机关事务管理作为政府行政管理的组成部分，其主要工作是退出竞争性自办服务，集中精力做好组织机关服务，加强机关保障，实施科学管理等事项；主要任务是抓好规划、制订标准、建立制度、配置资源、组织服务、强化管理，依据一定的制度和办法，按照法定的原则和程序，对实体设备资源、财政资源、技术资源和人力资源进行理性的配置、组织和使用，使其产生最佳的管理保障效果。新形势下机关事务工作的重新定位，只有在统一的法制基础上才能成为现实，而社会主义市场经济的发展，则为这种统一的法制基础提供了条件，奠定了基础。第二，市场经济的发展，推动了机关服务保障模式的变化，为机关事务立法创造了条件。计划经济时代，
14、由于生产社会化程度低，物资匮乏，各机关自办了多种不同形式的生产服务实体，担负着经济生产、物资流通、机关建设、财政保障等多项任务，机关服务保障模式长期停留在自给自足的发展阶段。改革开放以后，由于计划经济向社会主义市场经济转变，经济快速增长，第三产业发展繁荣，全国统一开放的市场体系、城乡社会化综合服务体系和新型社会保障体系逐步建立，这种自给自足的机关服务保障模式转变为社会大生产成为可能，机关所需服务实现专业化生产、集约化经营、社会化提供成为现实。因此，如果说在短缺经济时期卖方市场条件下，以供给制为基础的机关服务保障必须以自我生产、自我消费的生产方式进行，那么在过剩经济时期买方市场条件下，以市场化为
15、基础的机关服务保障必然退出竞争性自办服务，转变为社会化生产、商品化交换的生产方式。机2007 年6 月第1 期总第2 期第37 页/共89 页关服务保障生产方式的转变，催生了机关事务管理方式的变化，即由一家一户分散管理向集约化的规范管理转变，由只负责本级机关事务的封闭式“块块”管理向上下联通、具有业务指导关系的“条条”管理转变。管理方式的变化，迫切要求我们加大法制建设力度，用法制手段固化机关事务管理方式，明确工作机制，优化标准，完善制度，确保政府机关高效有序运转。第三，市场经济的发展凸现了当前管理的共性和规律性问题，为机关事务立法提供了动力。由于机关服务保障生产方式的变化和机关事务管理方式的变更，当前机关事务管理的工作职能已经转移到确立体制、完善机制、建立制度、制定标准、整合资源、公平保障、加强监管、降低成本、提高效益等问题上。工作重点已经转移到强化职能转变、加强资产管理、制定制度标准、调整服务结构、强化组织保障、提高管理效益，着力构建集中统一、权责明确的管理体制，科学规范、系统完善的保障制度以及市场导向、多元并存的服务机制，实现机关事务工作的全面、协调、可持续发展上。此时，制约全国机关事务工作
