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1、 随着社会经济发展日趋活跃,农业人口的流动、集体土地的流转以及农村房屋的交易等问题的频繁发生,迫切需要加强农村集体土地的地籍管理,尤其是宅基地的地籍管理。 一、农村宅基地登记发证的问题 从实施的情况看,在一些环节上少数土地登记人员对该项政策与技术要求还有认识不到位的地方,如对宅基地的宗地图的要求,宅基地登记面积的认定,超面积的处理,各类表格调查、审核意见的填写,公告的安排以及未形成标准的统一登记发证。 农村宅基地由于形成阶段的政策和规定不同,管理主体的变更,管理手段的落后,而确权登记时却要面对多年来历史遗留问题。何况,原农村宅基地使用证大部分未标注基准点,不能确定宅基地的准确位置,甚至宅基地的
2、面积不符合村委会上报的宅基地面积,或当事人申请的宅基地与实际批准的宅基地的面积有误差,造成实际占地与核发的土地证面积不一致。宅基地的登记发证必须有明确的可操作性的规范程序,否则将会带来严重的后果。 (此处有公式或插图) 二、农村宅基地登记发证的要求 时下,农村宅基地登记发证工作已在各地展开。在具体办理时,必须注意以下几个方面的工作要求。 1.宅基地宗地图的要求 宅基地宗地图上的地物、界址点(线)及与地物的关系等,均应与地籍图相一致;宗地图与地籍调查表界址点位置、编号应相一致,界址线与地物关系的表示应与地籍调查表的界址说明相一致,界址边长数据相一致(确实无法实地勘丈的采用反算边长);根据村庄地籍
3、调查实施细则使界址点(线)与地物的关系及地物间的关系,同实地一致;对于不规则的宗地图形能够拆分成若干规则图形的,也应按规则图形计算面积;对于共用宗地使用人宅基地面积,先按各使用人的使用情况分摊宗地面积,再按相应规定认定各使用人允许登记发证的面积。 2.宅基地面积的认定 由于我国目前农村宅基地政策在不同的阶段、不同的地区各有不同,必须依据各地不同时期的宅基地政策的变化情况,公平、公开和实事求是地确定宅基地面积。比如,南京市就曾分别按照1982年2月以前、1982年2月1987年7月19日、1987年7月19日以后三个时间段的相应政策规定来认定宅基地的限额面积。对实际使用的宅基地宗地中允许登记的面
4、积,参考原始材料在相应时间段的规定限额面积内认定。原使用的宅基地凡经扩建、翻建、拆迁过的,应按扩建、翻建、拆迁的时间认定限额面积的时间段。南京政府对宅基地使用面积的规定见表一。 3.宅基地超面积的处理 由于村庄地籍调查结果反映农村宅基地超面积现象比较普遍(一般为建房和围墙圈占),对于宅基地的超面积问题,主要以宅基地的有关政策为依据,结合具体情况分别处理。在土地部门补办用地手续的操作程序为:个人申请(包括原使用人同意)村民小组和村委会同意乡(镇、街道)初审区间审核批准。补办宅基地手续收费标准应结合当地的文件规定。南京农村宅基地超面积的处理见表二。 4.公告的安排及登记发证 以组或村为单位的初始土
5、地登记公告,是土地登记规则规定所必须的,也是为避免今后产生不必要矛盾的措施,这个环节一定不能省略。公告应在完成以下工作后再安排。 (1)对村庄地籍调查成果及原始材料进行审核,按村庄列出每宗地的基本情况,即地籍号、使用者、宗地面积、批准面积(包括批准文件类型、使用年代、变化过程)、可认定面积、超标面积、可补办面积等。 (2)对可补办面积,布置乡(镇、街道)土管所通知使用者办理补办手续。 (3)对照前两项内容,初步确定每一宗地登记发证面积,实施公告。 (4)公告无异议的(包括异议被否定的),实施初审意见的填写、审核、批准、注册登记、发证。 农村宅基地登记发证工作要贯彻执行地籍管理“十五”计划纲要,
6、结合各地农村的具体情况,体现以图管地和以证管地的思想,强调操作上的规范化,程序上的合法化,要重视地籍调查和登记工作的质量。尤其对宅基地超面积的处理,要能体现不同时期政策变化的实际,解决好历史遗留问题。 三、农村宅基地管理的探讨 农村集体土地宅基地的确权登记,必须符合城乡一体化土地管理的发展趋势,以节约土地、优化资源配置为目的,实现土地资源的有偿使用和土地管理信息化。从南京农村宅基地发证登记工作以及其他城市的经验来看,迫切需要进一步做好以下几项工作: 1.农村集体土地确权登记不仅要实事求是,体现不同时期的地区政策变化,还要兼顾土地管理的未来要求。完善农村土地地籍管理工作程序,形成土地权属登记、费
7、用收取的透明操作,明晰农村土地所有权和使用权,使土地管理部门管理起来有据可依。 如何处理不同历史阶段的宅基地面积超标问题,是此项工作的难点,大多数城市迄今尚无严格的具体处理规定。有少数地区尝试用超面积收费递增的办法遏制宅基地超标的行为;也有一些地区要求宅基地超标部分可在村委会内部上缴、村委会收回并给予一定补偿的处理办法。事实上,房屋的使用寿命为数十年,而宅基地超面积是农村的普遍现象,面广量大,如果没有有效的制止或处理方法,在将来的土地流转中会出现更多的问题和纠纷。只有明确宅基地的确权和合法性,尤其要对于宅基地超面积的现象作出正确处理,规范农村宅基地的使用,才能有效遏制多占土地的行为,为今后的集
8、体土地流转扫清障碍。 2.加强农村宅基地的房屋建设规划,科学指导农村的房屋建设。时下,我国农村土地规划主要着重在耕地和农田方面,但对于农民的宅基地仅有个数量规定,而对房屋层高、布局和生态环境等方面却极少考虑,即使有规划,也无具体可行的执行标准。而现代的科学技术和农村经济发展已经具备和需要运用各种科学方法进行农地利用和农房建设的规划,相对详细地占有各类地籍资料,实现规划的目标管理,为土地集约化利用创造条件,杜绝只管数量不管质量的粗放管理倾向。从某种程序上看,农村土地宅基地规划更为重要,这不仅因为目前农民宅基地面积数量巨大、浪费严重,更重要的是关系到我国土地资源的利用水平和可持续发展战略。 3.核
9、发土地使用证时对相邻人家的通行应予以充分考虑。一方面,由于农房建设呈现出建筑面积和占地面积不断增大、建筑高度增加、装修日趋豪华等特点,相邻房屋之间的采光、通风等因素影响逐渐增大;另一方面,农村的房屋建设因为没有详细的土地建设规划,房屋的间距和居民的通行问题未免考虑不周,有时通行的道路不止一条。随着房屋的增多,各个房屋之间的自然状态和居民的通行不断变化,这就造成了在核发宅基土地证时难以标明宅基地四至或四至有误。比如,有的宅基地仅标明长、宽,未注明起始点;有的宅基地土地证标明的相邻两方宅基地部分重叠,造成使用权不明;有的地方还常常出现填写有误的情况。为了宅基地的准确确权登记,减少村民的宅基地纠纷,
10、核发土地使用证时不仅要准确标明房屋四至,还要充分考虑相邻人家的通行问题。 4.运用土地有偿使用的驱动作用,促进农村土地的合理使用和有效流转。农村宅基地的使用权除了与现行城市土地(国有)使用权出让不同外,在土地的自然特性和经济特性方面没有根本区别,在行政管理和法律规定上也表现出趋同性趋势。农村集体土地与城市土地构成我国土地市场的整体,城市活跃的土地市场对农村土地的影响越来越大,农村土地的经济属性也必然会通过土地的有偿使用得以体现。土地的有偿使用是土地资源管理的重要经济手段,根据我国的土地政策,在城市与农村,其有偿性体现的阶段、方式、程序虽然不同,但促进土地资源向规模化、集约化和可持续发展的方向是
11、完全一致的。科学运用土地有偿使用的驱动作用,促进农村土地的合理使用和有效流转,仍然是有待探讨的重要问题之一。 编辑/占建军 表一 南京不同时期政府对宅基地使用面积的规定 宅基地使用时间 政府对宅基地的规定标准(户) 1983.10.22前使 无 用,至今未翻建。 (1)人均土地1亩左右的:120/户,每家超过4人的,每超 1983.10.23 1人增加25; 1989.6.29 (2)人均土地1亩半以上的:160/户,每家超过4人的,每 超1人增加35。 宅基地标准(包括居住和附属用房建筑用地、庭院及少量绿 化地); 1989.6.30 (1)城镇郊区和人均耕地在1亩以下的:每户少于0.2亩; (2)人均耕地在12亩的:每户为0.20.3亩; 2000.12.31 (3)丘陵、山区和人均耕地在2亩以上的:每户为0.30.4 亩; (4)房屋的占地面积宅基地的70%。 (1)城市郊区和人均耕地在1/15公顷以下的:每户135; 2001.1.1至今 (2)人均耕地在1/15公顷以上的:每户200。 宅基地使用时间 文件依据 1983.10.22前使 无 用,至今未翻建。 江苏省村镇建 1983.10.23 设用地管理实 1989.6.29
