行政诉讼法讲座稿

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1、,监督与制约行政权的新规范 行政诉讼法修改,兰州商学院法学院 张桂芝,一、行政诉讼法修改的背景和过程 二、行政诉讼法修改理论上的突破 （一）关于行政诉讼的目的修改 （二）扩大了审查范围 （三）受案范围的扩大 （四）经复议后被告的确定 三、加大司法审查力度 强化对行政权力的监督和制约 四、行政诉讼法修改亮点,一、行政诉讼法修改的背景和过程 （一）行政诉讼法修改的背景 1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过中华人民共和国行政诉讼法，同日由中华人民共和国主席令第16号公布，自1990年10月1日起施行。,但是，从这些年的实施情况来看，实施得不好，每年开人大会议，高法报告，行政诉讼案

2、件每年只有10万到12万，有些年还不到。行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%。北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减，2013年只有23.7%。胜诉率就更低了，新华社内部清样数据，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。此外，生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。这些信息告诉我们，行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。,据最高法院统计，2013年全国法院受理行政一审案件123194件，审结120675件，其中判决撤销7258件、变更59件、履行法定职责1332件、确认违法或无效1444件、赔偿309

3、件，调解赔偿278件，行政机关一审败诉10680件，败诉率仅为8.85%。123194件行政一审案件中，城建类19972件、资源类18394件、劳动和社会保障类11704件、公安类10533件、计划生育类8203件、工商类3785件、交通类2494件，占据了较大比重。,由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也相对较高。,兰州晚报2015年1月26日电 今天,甘肃省高级人民法院公布2013-2014年度全省法院行政审判白皮书。白皮书显示,两年来,全省法院加

4、大对行政相对人的诉权保护力度,受理案件数量大幅上升,共受理各类行政诉讼案件3560件,同比上升19.6%。从案件类型来看,全省法院受理的行政诉讼案件仍然集中在城建、资源、公安、劳动和社会保障、计划生育五个领域。,白皮书显示,在行政机关败诉案件中,相对于其他行政执法领域而言,城建领域行政执法不规范现象比较突出。主要表现有：在作出征收决定过程中未严格依照有关规定履行公告、征地确认调查、听取被征地人意见等必经程序；未待法定起诉期限届满,径行采取强制措施,违反法律规定；实施强制拆除时,对建筑内当事人的合法财物清点不认真,保管不妥善等。,同期，根据国家信访局统计，2013年110月份，全国县级以上党政机

5、关信访工作机构信访量为604万件（人）次。从公众来信来访的情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题，三是劳动和社会保障问题。,德国有8000万人口，他们行政法院每年都要受理30万个案件。按这个比例估算，我国每年行政诉讼案件应该在500万件左右。但作为13亿多人口的大国，我们每年行政案件只有区区10万件，有些年还不到10万件，这当然不正常！究其根本原因就在于，现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开。一方面，制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；另一方面，由于行政诉讼在现实中解决问题的能力有

6、限，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是“法律白条”。,（二）行政诉讼法修改的过程 2013年12月底，十二届全国人大常委会第六次会议就中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）进行了第一次审议， 2014年8月底，十二届全国人大常委会第十次会议进行了第二次审议。 2014年10月底，十二届全国人大常委会第十一次会议进行了第三次审议，并于11月1日表决通过，同日由习近平主席签署主席令第15号公布，自2015年5月1日起施行。,（三）行政诉讼法修改的指导原则 一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针； 二是维护行政诉讼制度的权威性； 三是保障渠道的畅通与平衡，保障法院依法审理行政案件； 四是坚持从实际出

7、发，循序渐进的完善，在可行的范围内推行制度的变革； 五是总结行政审判经验，将有效的做法上升为法律。,二、行政诉讼法修改理论上的突破 （一）关于行政诉讼的目的修改 旧法：第一条 为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。 新法：第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。,（二）扩大了审查范围 原来明确是合法性审查，为什么限制在合法性审查，理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权，而且旧法54条还对合法性审查进行

8、了具体的规定，设定了一个非常有限的例外。 “行政处罚显失公正的，可以判决变更。”,（三）受案范围的扩大 1、关于具体行政行为改为行政行为； 2、把规章授权的组织做出的行为纳入受案范围。 3、增加了具体列明的受理对象。 新法12条对原11条内容的拓展；原来是八项，现在是十二项。 4、行政协议纳入； 5、规范性文件的审查。 （四）经复议后被告的确定,河南洛阳种子案 2003年5月27日，洛阳市中级人民法院在审理一起种子赔偿纠纷案时，遭遇法律冲突问题。在庭审中，就赔偿损失的计算办法，原告（汝阳县种子公司）与被告（伊川县种子公司）争议激烈，原告主张适用种子法，以“市场价”计算赔偿数额；被告则要求适用河

9、南省农作物种子管理条例，以“政府指导价”计算。相差几十万元。,经审理，洛阳市中级人民法院下达（2003）洛民初字第26号民事判决书，原告和被告都不服判决，向河南省高级人民法院提起上诉。洛民初字第26号民事判决书写道：“种子法实施后，玉米种子的价格已由市场调节，河南省农作物种子管理条例作为法律位阶较低的地方性法规，其与种子法相抵触的条（款）自然无效。”,洛阳中院判决书的这一表述激起河南省人大的强烈反响，河南省人大认为民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为。” 10月18日，

10、河南省人大常委会办公厅下发了关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报，要求河南省高院对洛阳市中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理，对直接责任人和主管领导依法作出处理”。,洛阳市中院党组根据要求作出决定，撤销判决书签发人民事庭赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李慧娟的助理审判员，该决定最终未履行。 决定第四部分：保证公正司法，提高司法公信力中明确规定：建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。,三、加大司法审查力度 强化对行政权力的监督和制约 （一）修改

11、立法目的体现强化监督； （二）修改具体行政行为概念，扩大审查范围； 第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”,旧法：第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼： （一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的； （三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的； （四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机

12、关拒绝颁发或者不予答复的；,（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的； （七）认为行政机关违法要求履行义务的； （八）认为行政机关侵犯其他人身权财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。,新法：第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，

13、行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；,（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；,（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保

14、障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。,（三）完善行政机关负责人出庭应诉制度，“告官要见官”； 第一，行政首长出庭有利于争议的解决； 第二，出庭的好处就是让行政首长懂法律，受法律教育。 第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出

15、庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。,2015年1月8日河北省政府常务会审议通过河北省行政机关行政应诉办法明确，八类被诉行政机关负责人必须出庭应诉的案件包括：原告人数在十人以上的；对确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；对征收农民集体土地的征收补偿安置方案或者征收国有土地上房屋的征收补偿方案不服的；因限制公民人身自由提出行政赔偿的；因造成公民死亡或者完全丧失劳动能力提出行政赔偿的；因吊销行政许可证件导致停产停业，造成重大影响的；上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的；人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的。,（四）放宽原告

16、资格，切实保障相对方的权利 第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。” （五）明确行政复议机关作被告，强化监督 行政诉讼法第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”,（六）加强对行政自由裁量权的司法审查 我们的问题是，不能过于机械的理解这一点，仅仅是审查不违反法律（合法），不能有效监督行政行为。法律在授予行政机关行政权的时候，几乎都有裁量空间，多数行政违反也是在在自由裁量空间作出的可能侵犯公民权利的决定。但是，构成滥用职权撤销行政行为的几乎没有用过，如果不修改，对监督行政行为是不利的。,行政诉讼法第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明