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1、积极探索和实践“三集中” 促进经济社会可持续发展 江阴市国土资源局汪建东 关键词：三集中探索实践 江阴市人均耕地仅0 5 亩，是一个典型的人多地少、人地矛盾突出的地区。随着经济 和社会事业的迅猛发展，面对当前国家宏观调控的硬约束，如何正确处理保护耕地- 9 保障 发展的关系，已成为迫切需要研究和解决的问题。近年来，江阴市坚持科学发展观，大胆 探索、勇于实践，按照“集中、集聚、集约”的原则，坚持“工业向开发园区和工业集中区集 中，农民向城镇和农村新型社区集中，农业向生态园集中”的三集中战略，走出了一条具有 江阴特色的集约用地新路子，促进了土地利用方式和经济增长方式的“两个根本性转交”， 最大限度
2、地发挥了土地资源的经济效益和社会效益，实现了江阴经济社会的可持续发展。 去年，江阴的G D P 和主要经济指标在全省县级市中名列首位。以万分之一的土地面 积、千分之一的人口，创造出了占全国千分之四的G D P ，培育出了占全国百分之一的上市 公司，在全国县城经济基本竞争力评价中连续两年保持第一。这样的产业水平，与“三集 中”的发展思路有着密切的关联，它已经成为破解难题、保障发展，实现江阴“富民强市”和 “两个率先”的有力举措。 一、合理配置土地资源，推进工业向园区和工业集中区集中 江阴是全国乡镇企业的发源地之一，2 0 世纪8 0 年代以来，乡镇企业遍地开花，一度形 成“村村点火，处处冒烟”的
3、工业布局，造成了土地资源的较大浪费。从2 0 0 1 年开始，江阴 市以沿江开发为契机，大力推进工业企业向开发园区和工业集中区集中，坚定不移地走资 源集约、企业集群、产业集聚的发展之路，全面提升土地的集约用地水平。 目前，江阴经济开发区和各镇工业集中区共有企业4 7 8 6 家，占全市工业企业总数的 7 1 0 2 ，这些企业去年完成的开票销售收入、利税、工业投入分别占到去年全市的8 3 、 8 6 和9 2 ，重大、重点项目9 5 以上落户开发区和工业集中区，协议注册外资占到全市 8 5 以上。由此可见，江阴市的工业企业正快速向开发区和工业集中区集中，投入产出正 一5 4 第一部分法制综合篇
4、积极探索和实践“三集中”促进经济社会可持续发展 越来越多地由开发区和工业集中区完成，而此带来的，则是企业集中基础上构筑起的集约 经营更高平台：产出集群、规模集约和土地利用方式的根本性转变。 在近几年的具体操作实践中，江阴市始终坚持“三定”： ( 一) 规划定方向。以规划作为工业发展的先导，实施科学合理的产业布局、工业布局 规划，切实改变小而全、小而散的状况。重点抓好开发区和工业集中区，在进区项目用地 的审批中，坚持规划龙头，突出产业特色，大力发展了I T 、能源、钢铁、化工、新材料等优势 产业，目前沿江地区已初步形成了r I 产业、钢铁产业、包装新材料产业、有机高分子材料 产业、石化产业等6
5、大特色鲜明的产业基地，在长江沿岸织起了一条亮丽的“金飘带”。与 此同时，按照“分工、融合、联动、一体”的方针，各镇也初步形成了专业特色明显的工业集 中区，如周庄镇工业集中区形成了以纺织化纤、模塑汽配、龙山人革、江东法兰为主体的4 个产业群体；华士镇工业集中区形成了冶金、轻工、纺织三足鼎立的格局。 开发区和各镇工业集中区向纵深推进，不仅使公用资源得到最大程度的共享，也为产 业集群提拱了基础，为规模集约提供了依托，为集约用地提供了平台，也进一步壮大了江 阴市主导产业和优势产业的实务和后劲。目前，江阴市已拥有了特钢生产基地、特种钢丝 生产出口基地、精纺面料生产出口基地、中央空调生产基地、软塑包装生产
6、基地、灯蕊绒生 活出口基地、磷化工生产出口基地等8 个全国领先的生产出口基地，这些主导产品在全国 市场占有率都在2 0 以上o ( 二) 投资定面积。在土地使用中，江阴市坚持以项目定土地，坚决杜绝无项目圈地、 小项目大圈地、圈而不开等圈地行为。开发区和各镇工业集中区与客商签订的投资协议 中都明确规定了投入密度，产出水平等内容。在土地出让合同中，明确动工时间、项目竣 工时间、建筑密度、容积率、绿化率、行政办公和附属设施用地比例等，达不到要求的，责令 限期改正，逾期不改的，依法收回土地使用权。对投资1 0 0 0 万元以下的独立选址项目不 予单独供地，一律进驻标准厂房。积极在园区和工业集中区中推广
7、集中治污和集中供电 供热，提高基础设施利用率，节约土地，降低开发成本。在长江港口综合物流园的建设中， 先引导专业市场向物流园区集中，再引导骨干物流企业向物流园区集中，较好地解决了引 进项目和合理用地、节约用地的矛盾，初步形成了物流用地的规模效应o ( 三) 面积定产出。在投资项目确定后，江阴市严格按照行业建设用地定额标准核定 用地量，严把投资密度和土地产出关。进入开发区的项目在符合产业政策的前提下，必须 达到每亩地投入2 5 0 万元左右，产出4 0 0 万元左右，进入镇工业集中区的项目，必须达到 每亩地投入2 0 0 万元左右，产出3 0 0 万元左右，对达不到投入产出要求的，坚决采取责令
8、追加投资、核减用地面积、取消优惠政策、强制调整置换等行政措施。 二、集约利用资源。引导农民向城镇集中 针对原来“走了一处又一处，处处是农户”，土地浪费严重的状况，江阴市在江苏省率 一5 5 江苏省土地学会土地学术年会( - 0 0 五年度) 论文集 先确立了“工作在园区，居住在镇区、生活在社区”的现代农村新模式，紧紧抓住沿江开发 和园区建设的契机，引导农民向城镇集中，坚决以工业化带动城镇化，交散状居住为聚集 安置。目前，江阴市已有6 个镇逐步将农民集中到集镇居住，率先建设“无村镇”。 1 9 9 9 年以来，江阴市先后出台了江阴市城市规划区农民房屋拆迁管理暂行规定等 一系列政策文件，要求所有工
9、业项目一律进入园区，农民拆迁安置一律建设公寓房，统一 规划，集中居住，彻底改变了农村“独门独院”的传统居住方式，由原来的人均占用宅基地 1 3 0 m 2 下降到人均3 0m 2 ，节约了大量的居住用地；加大了行政区划调整力度，全市2 8 个 镇撤并为1 6 个镇1 个开发区，5 2 4 个行政村撤并为2 7 3 个村，全市已撤并自然村4 2 0 多 个，为镇向城集聚，村向镇集聚，居民向城镇集聚他造了条件。随着经济社会的快速发展 和城镇集聚程度的提高，江阴市正在逐步形成一个中心城区、四个片区，若干个卫星城的 新格局。 实施“三集中”，难点是推进农民向城镇和社区集中居住。在长期的实践中，江阴市坚
10、 持创新创造，探索了不少好办法、好路子，也积累了一些经验。江阴市农民集中居住工作 主要呈现出六个特点：一是城镇建设推进农民集中居住，如新桥镇农民集中居住率目前巳 达到5 2 ；二是以园区开发建设推进农民集中居住，如石庄办事处的农民集中居住率已达 到8 0 以上；三是市政重点工程建设推动农民集中居住，如滨江路、澄南大道、澄东大道等 建设工程的拆迁农民都实行了集中安置；四是以中心城区扩张推进农民集中居住，如澄江 镇从1 9 9 6 年就开始实行了农民集中居住；五是以中心村建设推进农民集中居住，如向阳 村、倪家巷村、长江村、华宏村、华士村等。 近年来，通过市镇上下的共同努力，江阴市已累计拆迁2 2
11、0 万平方米，乡镇工业园区 累计拆迁农民住宅5 0 0 万平方米，连同城镇企业“退二进三”、“退城进园”，累计腾出建设 用地约4 万亩。四年以来，市区每年投入城市建设的资金都超过2 0 亿元，城区累计建成 拆迁安置房8 0 万平方米、商品房1 5 0 万平方米，新增城市人口2 万多人。乡镇工业园区累 计建设拆迁安置房近3 0 0 万平方米，可集聚8 1 0 万人口，其中仅石庄花港苑小区就可容 纳近2 万人。 三、着力整合土地资源，实施农业向生态园集中 针对大量农民进城进厂后，带来耕地抛荒和易作他用的状况，江阴市积极引导农田向 农业示范园区和种植大户集中，变分散农业为集中农业。以农业规模化，基地
12、化、集中化 为主线，使农田调整与推进农业产业化相结合，在推进农业园区建设的过程中，江阴市加 大“以城带乡，以工促农，反哺农业，回报农民”的力度，统筹兼顾经济效益、社会效益和生 态效益同步发展，明确发展重点，合理产业布局。目前，全市已建成外商投资农业企业6 家，大型企业集团投资额超5 0 0 万元的农业企业6 0 余家。其中投资额超亿元的有3 家，出 一5 6 第一部分法制综合篇积极探索和实践“三集中”促进经济社会可持续发展 现一批到企业领工资的新颖的“农业产业工人”。以农业园区建设为重点，带动一镇一特， 一村一品的规模化基地发展。江阴市新桥镇目前已形成了以阳光生态园为龙头，华明绿 化、海馨园艺
13、、神龙生态园、洪源多彩花木为辅翼的整体联动格局，全镇1 3 万亩农田，有 近1 万亩完成了农业规模化经营，农业向规模经营集中率达到7 7 ，达到了农田增效、农 民增收，改善生态环境的目标，初步完成了农田规模经营集中。通过近几年的努力，江阴市 已建成新桥园地、璜土果蔬、青阳家禽、祝塘奶牛4 个特色专业镇、1 3 个特色专业村、3 个 出口创汇基地、4 个农业示范区以及璜土的万亩果园基地、申港百万尾河豚养殖基地等十 大集约化产业基地。江阴市还结合土地复垦开发整理，以增加有效耕地面积，提高土地产 出率为目标，积极实施农业结构战略性调整。全市投入近1 亿元资金，整理土地5 万多 亩，复垦土地1 4 万
14、多亩，通过复垦旧宅基地增加耕地5 2 0 0 多亩。 四、抓好“四个方面“ ，全力推进“三集中“ 科学合理开发利用有限的土地资源，切实保障经济社会的发展，是关系到江阴可持续 发展的大问题，江阴市着力推进“三集中”进度，这是在当前宏观调控形势下，实现加快发 展、科学发展、创新发展、和谐发展，加快实现“两个率先”的突破口，是江阴走出的一条具 有创意的节约用地、集约用地的新路子。在“三集中”的实际操作中，江阴市牢牢把握好四 个方面。 ( 一) 分类指导抓两头。推进“三集中”既没有现成的模式，也缺乏可以借鉴的经验， 江阴市力求在探索中发展，在发展中规范，重点突破，以点带面。在实践中，也不搞一刀 切，条
15、件成熟的推一把。条件较差的拉一把，通过带“两头”来促中间。一头是抓“强”。 对目前江阴市初具规模、效果较好，群众基础比较扎实的镇村，坚持放开、放手、放活，多支 持，少干预的原则，充分尊重基层干部群众的创造精神，在吃透政策，确保稳定的前提下， 只要是符合“三集中”方向，符合大多数群众的意愿，就给他们最大限度的“自由”，最为宽 松的政策，让他们放开手脚、集聚智慧，大胆突破、做出成效。有些同志认为，目前推进“三 集中”这项工作的矛盾多、困难大，上级给的政策余地不大。江阴认为“没有具体优惠政 策”而让我们放手干，就是最好的政策，最大的优惠，最有力的扶持。在这个问题上，江阴 市镇两级的思想是统一，因为开
16、展这一工作的出发点是维护好、实现好、发展最广大人民 群众的根本利益，把群众拥护不拥护，赞成不赞成，满意不满意作为衡量检查工作的唯一 标准，现在江阴群众改善生活环境，融入城镇生活的呼声强烈、愿望迫切，我们理所当然要 顺民意、遂民愿，大刀阔斧、大胆探索，真正把这件好事实事落到实处。另一头是扶“弱”， 对条件还不成熟、基础较差的，江阴市委、政府组织搞试点，在资金上支持、政策上扶持，依 靠政府的推动、干群的智慧来摸索办法，探索规律，从而为全市面上的工作提供方法和经 验。 一5 7 江苏省土地学会土地学术年会( - - - 0O 五年度) 论文集 ( 二) 突出“三创”抓根本。“三集中”从某种程度上讲是一项全新的工作，创业、创新、 创优是做好这项在工作的根本途径。创业，就是优化创业环境，搭建创业平台，提供创业 机会，集中不是简单的归并，江阴着力开展农村劳动力培训，切实提高农民的就业创业素 质，加快引导农民接轨城市文明，努力促使农民在创业中加快实现非农化转移。创新，就 是给基层留足实践空间、创造空间，政策的刚性少一些、弹性多一些，规定少
