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1、目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效以河南L乡为个案 80年代初，伴随以家庭承包制为基础的经济体制改革，政社合一、高度行政集权化的人民公社体制解体,在农村基层政权和社会管理体制上形成了乡政村治格局，即从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织村民委员会，对本村事务行使自治权。但这一体制在实际生活中的表现形式却复杂多样，特别是乡镇基层的行政权仍然以各种方式向村渗透，并在乡村治理中呈支配性地位。我们在河南省中部的L乡调查发现，乡镇通过目标责任制实现对村的行政主控便是其表现形式之一。 一、 乡域治理的社会构成及权力体制 （一） 乡域治理的社会
2、构成 L乡位于河南省中部，地处淮北平原，面积81平方公里。现有20个行政村，253个村民小组，总人口57181人。全乡有耕地87149亩，有水井3000多眼，耕地均属水浇地，基本上摆脱了靠天吃饭的传统农业局面。该乡的主要粮食作物有小麦、玉米、红薯，主要经济作物有棉花、芝麻、大豆、西瓜、蔬菜等。由于农业生产基本实现了机械化，农业劳动力出现了大量剩余，据该乡干部估计，外出打工的人员占全乡劳动力的40%以上。外出打工的收入是农民收入的重要部分。 经过这些年的发展，L乡的基础设施得到了较大的改善。该乡交通便利，距县城15公里，有两条柏油路与县城相连。乡域境内道路连接成网，20个行政村之间均有石沫路相连
3、，即使雨天机动车辆亦可通行，境内通车里程达70余公里。我们去调查的时候，L乡正在重修通往县城的一条主干道。据介绍，这笔修路的资金60%由县财政拨付，40%由乡里自筹。L乡通讯条件也较好，20个行政村均装上了直拨电话，无线寻呼和移动通讯也覆盖了全乡。 和农业生产相比，L乡的工业基础较薄弱，工业生产较落后，工业企业规模小。交通运输、商品零售、餐饮、劳务输出等第三产业虽有所发展，但也未能改变农业生产占主导的地位。因此，L乡是比较典型的农业乡，农业产值在社会总产值中的比重、农业税费在财政收入中的比重均占主导地位 。 在物质生活上，L乡农民绝大多数已经摆脱了贫困，基本实现温饱。在居住方面，绝大多数居民拥
4、有三间砖瓦房、两间偏房组成的一处宅院，部分居民住上了宽敞的楼房，只有极少数的居民仍住在土坯房里。由于地处平原，自行车成了人们必不可少的交通工具，其普及率很高，几乎家家都有。电视的普及率高达95%以上，有的家甚至有几台电视。近10%的家庭拥有摩托车、电话、电冰箱和彩色电视机。 在财政方面，按照该乡财政所所长的介绍，尽管乡里没有负债，但是该乡的财政依然是“吃饭财政”。农业税费收入是该乡财政预算内收入的重要部分。在教育方面的支出是乡财政支出的大项。这几年国家不断提高教师的工资，每年乡里都要拿出一大笔经费用于支付教师的工资。此外，学校的建设和办公开支也需要资金。 在思想观念上，表现出进步与落后，科学与
5、愚昧的两面性。一方面，农民们普遍相信科学技术，提出了“向科技要效益”的口号。因此，科技含量较高的间作套种的立体农业模式在全乡得到了较广泛的认可和推广。乡里请农业专家来给农民授课，很多农民也掌握了一些农业生产技术。在政策法律方面他们也懂得运用法律武器来维护自身的合法利益。对有关的国家政策和法规也有所了解。村干部们甚至在思考“加入WTO后，农业该如何应对”。（与村干部座谈记录）但另一方面，落后和愚昧的观念依然存在。由于受传统观念的束缚，火葬和计划生育的推行在该乡依然是困难重重。尤其是在计划生育上，经管村民们都了解计划生育政策，也知道实行计划生育是基本国策，但计划生育政策仍难落实，生育二胎是普遍现象
6、，违规生育现象严重。乡干部们普遍认为计划生育受诸多因素（养儿防老的传统思想、农村社会保障体制的不健全等）的制约而较难抓好。 （二） 乡域治理的权力体制 （1） 乡级组织及权力结构 L乡的主要组织包括乡党委、政府及其它一些组织。L乡党委有8名成员。直接隶属于党委的组织包括纪检会、武装部、妇联、共青团、工会和党委办公室。 L乡政府由乡长、副乡长、政府办公室及隶属于乡政府的“七站八所”组成，其中正副乡长是乡决策机构的组成部分，其它为政府职能部门。“七站八所”包括：财政所、计生所、文化站、综合办、信访办、工业办、土管所、农经站、教管站、水利站、民政所、农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所
7、、工商所、粮所、邮电所等。其中，设置在刘乡的农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、邮电所等单位在人事权和财权上均属县级有关部门垂直管理，乡里对这些部门并没有多少控制力。 按宪法规定乡里设有乡人大，人大主席团是乡人大的常设机构。L乡人大主席团现共有3人组成，即主席1人，副主席2人，其中主席由乡党委书记兼任。人大主席团是L乡决策机构的组成部分。此外，乡里还设有政协联络委。 在L乡，权力核心和决策机构是党政联系会议或叫领导班子成员会，它由党委委员、正副乡长、人大主席团成员及科级协理员组成，目前共有18人，其主要职能是研究、决定和布置全乡的重要工作。决策工作一般是由乡党委书
8、记拿基本思路。在会上也主要由围绕书记的思路和意见形成决议。党委形成决议后由党政机构具体实施，由此形成以党委书记为核心的权力体系。 （2） 村级组织及权力结构 L乡共有20个行政村，各行政村组织结构基本相同，包括村民会议、村民代表会议、村民委员会和村党支部。村民会议和村民代表会议平时不开展活动，对行政村事务进行管理的组织，实际上是村党支部委员会和村民委员会。各村党支部一般设委员3至5人，村委会成员一般是7至9人，党支部委员和村委会成员可以交叉任职，村支部委员和村委会成员都被称为村干部，村支部书记则居于权力核心。 此外，各村都有乡下派的驻村干部，每村一般派一名驻村干部，其职责主要是指导、协调、督促
9、村干部完成乡里分配的各项任务，并负责在乡和村之间传达、传递有关信息。 （3） 乡域治理的格局 人民公社制度解体后，在我国乡村社会形成了“乡政村治”的治理格局。乡镇政权是我国最基层的政权组织，承担着治理基层社会的职能。但是，在具体的运作中，由于受诸多因素的限制，乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理。尤其是“村民自治”的推行和村组法的颁布，赋予了村民一定的自治权。在村落社区中，村民依照村组法的有关规定，对村域范围内的公共事务依法实行自治。村级自治组织在村落社区中起着十分重要的作用。乡镇的诸多治理目标的实现，需要村级自治组织的配合和支持。 但是，村级自治组织不是行政科层制系统下的乡镇的下级机构，
10、乡（镇）对村的工作只能给予“指导、支持和帮助”，而不是“命令”。村对乡（镇）的工作也只是“协助”，而非“服从”。尤其是自治权的享有，使得村级自治组织享有自治权，可以抵制来自乡镇的不合理（法）的要求。以L乡为例，全乡有20个行政村，5万多个村民。如果由乡里直接对村进行治理，其治理成本将会很高，甚至根本无法实现。所以，乡里的办法是尽量“控制”住村，依靠村的“配合”来实现乡的治理目标。在村民自治的背景下，该乡的具体做法主要有两点：一是，通过党的组织这条线来“控制”住居于村落权力核心的村支书，从而实现对村的控制；二是，通过推行“目标责任制”来实现对村干部（包括村支部委员和村委会委员）的“控制”，从而“
11、控制”村。 二、目标责任制：行政化的权力运作 在赶超型现代化发展战略下，中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容，各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下，“上级政府倾向于给下级政府施加行政压力，采用政治承包制的形式。”这种责任制的特点就是“上级给下级政府的各种组织和个人分派任务和设定目标，并且要求他们在规定的时间内完成。”当前，在一些地方政府行政管理中盛行的“目标责任制”便是一种典型的政治责任制。具体地来说，所谓“目标责任制”，就是在“压力型体制”下，地方政府为了完成其发展目标，而将其
12、当年的发展目标进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标，并严格进行考核，奖优罚劣的管理制度。这种“目标责任制”管理模式在当前的中国乡镇具有一定的代表性。在目标责任制的管理模式下，乡镇政府就是通过责任制对村干部的控制来实现对村的实质上的领导的。下面，我们以L乡为例来具体考察和分析“目标责任制”的运作。 （一）“目标责任书”的签定 从我们的调查来看，L乡政府每年年初与县政府签定“目标责任书”。“目标责任书”由县人民政府统一印制。具体内容由县里依据该乡镇的具体情况确定指标。“目标责任书”中都详细规定了当年的达标指标、考评标准和奖惩规定。目标考核实行百分制，分为四块工作：
13、一是农业工作指标，占35分；二是财政收入的指标，占40分；三是教育、科技，占20分；四是商贸流通，占5分。此外，目标书上还规定了棚菜生产、渔业生产、畜牧生产、信访生产、计划生育工作和民兵工作等6个“单项先进”以及社会治安综合治理、计划生育和环境保护等3个“否决目标”。另外，“目标责任书”上还详细规定了“奖分条件”和“扣分因素”。最重要的部分是，责任书中还明确了奖惩办法。奖励分为“精神奖励”和“物质奖励”两种。“精神奖励”是对“按期完成责任目标且居全县前6名的乡镇，由县政府授予完成责任目标先进单位的荣誉称号，并予以通令嘉奖”。“物质奖励”是对“获奖的前6名乡镇分为一等奖1名、二等奖2名、三等奖3
14、名，分别奖励人民币4万元、3万元、2万元，奖金由县财政支付”。对任务完成较差的乡镇的惩戒是“通报批评，对主要负责人各罚款300元，当年不得评为优秀公务员”。实际上，很多乡镇负责人关注的是并没有写入“目标责任书”的政治性奖惩，亦即目标责任落实的成效直接关系着他们的政治前途。对于他们来说，目标任务完成的好坏，是考核乡镇主要负责人政绩的重要指标，直接关系着他们的升迁，所以，各乡镇都高度重视目标任务的实现。 “目标责任书”就是乡镇全年工作的“指挥棒”，责任书上所列的指标就是各乡镇全年工作努力的方向。“目标责任书”签定后，乡政府的工作主要就是围绕着责任书上的指标去努力。按照L乡党委书记的话说：“我们必须
15、保证责任目标的实现。此外，我们虽然不可能项项都是先进，但是，我们至少必须做到有几项指标在全县名列前茅。” 那么，乡镇究竟是如何去实现这些指标呢？首先，他们会将“目标责任书”的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各口（乡各职能部门）和各村。接着，乡政府也与各口和各村签定“目标责任书”。这些责任人主要是各口的负责人、包村干部和各村的村支书和主任。L乡与村干部签定的“目标责任书”主要包括以下内容：“党支部建设”、“夏粮征购”、“税费收取”、“农业技术推广”、“社会治安和社会稳定”、“计划生育”、“乡村建设（道路、农田水利综合治理）”、“教育工作”、“富民工程”以及“奖惩办法”等。其中，“夏粮征购”、
16、“税费收取”、“计划生育”及“社会治安和社会稳定”等项占分值较高，显示出乡里对这些工作的重视。事实上，目标责任是乡对村的管理的一个重要纽带。通过目标责任的签定、落实和兑现等程序，乡把村牢牢地掌握在了自己的手中。具体地来讲，乡就是通过对包村乡干部和村干部的控制从而实现对村的领导和控制的。 （二）目标责任的督导和落实 乡和村“签定目标责任书”后，并非就是放手不管了，而是将工作的精力转向敦促各村认真落实责任目标。目标责任的落实，主要是从乡镇、包村干部和村干部三个层面来推动的。 首先，从乡镇层面来看，全年的工作围绕其展开。乡镇在与包村干部及村干部签定目标责任书后，并不是就放手不管了。事实上，乡镇也会采取一系列的手段来保证目标责任的实现。最常用的方式就是通过行政权力的干预。在L乡，形式上的日常最高决策机构是党政联系会议
