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1、欧盟绿色公共采购法律制度研究1. 欧盟绿色公共采购法律制度的基本问题1.1 公共采购合同与环境保护政策的关联性之所以将绿色环保的政策目标引入政府采购合同是基于以下理由：公法人作为公共采购的主体，已经成为当今国民经济中的重要消费者，欧盟对其公共采购领域的规制是基于公共采购的市场经济规模，具体表现为其采购的市场价值达到1500亿欧元，或者说是欧盟GDP的16%，形象地说，欧盟公法人每年的公共采购总额等同于德国的GDP的一半。因此，公法人在其采购合同中的倾向性必然影响到未来市场的发展趋势，特别是对环保技术行业深远影响。绿色公共采购所涵盖的环保领域非常广泛，仅以节能为例，小到电脑大到建筑物，其中还包括
2、绿色木材制作的办公桌（即以可持续方法管理的森林所采伐的木材），再生的办公纸张，电动汽车，即强调遵守环保的公共交通方式，单位食堂提供的绿色食品，利用可再生方式生产的电力以及利用高科技环保技术的空调系统。上述绿色采购合同标的所包含的广泛性，说明绿色采购行为本身即具有引导相关产业对环保技术的研发，影响市场未来发展趋势的作用。所以，公共采购合同中的绿色环保政策，不仅能够节约原材料和能源，减少垃圾和污染，而且具有鼓励、引导公众采用环保行为方式的作用。这说明真正的问题并非是要讨论议题的重要性，而是寻求能够解决这一问题的具体措施的可操作性。1.2 欧盟环境保护政策及其法律背景长期以来，负责公共采购的各级机关
3、并未真正意识到其采购合同对于环境保护方面的意义。然而，随着可持续发展观念的出现，世界的政治和经济背景发生了变化，与经济和社会等政策目标并列，环境保护政策日益受到重视。就其内部市场建设而言，欧盟自1997年签订了阿姆斯特丹条约后，开始重视可持续性发展：2000年里斯本峰会确定了针对环境问题的第三支柱中，加入里斯本战略 COM(2001) 264 final.，其目标是在注重环保的前提下，推动经济和社会发展。也就是说，从此以后，环保、经济、就业，三者共同构成欧盟的政策目标。2002年，欧盟议会通过了“第六环境行动计划” 2002年7月22日欧盟议会第1600/2002/CE 的决定，参见2002年
4、9月10日欧盟官方公报（法律类）242.，明确了未来6年中，针对以下4类领域采取优先行动，即气候变化、自然与生物多样性、资源管理、环境与健康。可持续性发展战略与第六行动计划说明了欧盟对此领域的远大抱负。在国际层面上，欧盟始终扮演着环境领域国际协定的制定者和推动者。2002年在批准了京都议定书后，欧盟承诺自2008年到2012年每年减少8%的碳排放（参考1990的数据）。在政府管理层面落实可持续性发展有赖于在其政策中强调环境保护的考量，具体的方法是在公共采购合同中贯彻环境保护政策 需要说明的这里仅限于可持续性发展项下的环境保护问题，关于可持续性发展项下的社会问题，参阅欧盟委员会2001年10月1
5、5日颁布的关于公共采购合同中强调社会问题的解释性通告，以及新近颁布的公共采购指令，其中明确规定对此问题的关注。，特别2002年8月26日至9月4日在约翰内斯堡召开的可持续性发展世界峰会，其中专门确定了绿色采购合同的“落实规划”，主要是鼓励各级公共采购机关在其政策制定过程中提倡环境保护，推动尊重绿色环保公共采购合同的发展 具体参见，http:/www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIToc.htm。在经合组织框架内，其成员国通过了关于加强公共采购合同环保功能的通告 Voir le texte sur linternet, 2
6、3 janvier 2002, C(2002) 3, http:/www.oecd.org。欧盟委员会在其2001年7月4日的解释性通告中专门说明了欧盟立法者允许在公共采购合同中强调环境保护的态度 COM(2002) 274 final，以及作为法律保障者的欧盟法院对其优点的确认 Arrts de la Cour de justice du 17 septembre 2002 dans laffaire C-513/99 et du 4 dcembre 2003 dans laffaire C-448/01.。2004年3月31日颁布的欧盟公共采购指令 Directive 2004/18/CE
7、 du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de services (ci-aprs dnomme la Directive 2004/18/CE) et directive 2004/17/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004 coordonnant les procdur
8、es de passation de marchs dans les secteurs de leau, de lnergie, des transports et des services postaux (ci-aprs dnomme la directive 2004/17/CE).，强化并完善了先前的法律制度。在其序言和相关条款中，特别规定了在公共采购合同的授予过程中如何落实环境保护的要求，具体包括投标人的遴选程序、评标的技术性规定以及合同履行条件等方面。1.3. 绿色采购的宏观策略所谓的绿色公共采购的宏观策略，是要求公共采购机关为落实这一政策目标制定长期规划，诸如确定其环保需求并对外
9、公开相关信息，以及明确最具有环保竞争力投标的标准。这里所说环保方面的需求程度，一般应当从定标过程中对其重视程度以及所允许采用的方法予以说明，具体表现为质量与价格之间的最佳性价比。对外公开相关要求，是因为政策透明性的要求，特别是与相关的供应商，服务商或承包商保持良好的沟通，能够促进其在环保技术方面的研发。界定绿色采购合同的环保标准，是尽可能在不增加成本的前提下，逐步确定相关公共采购合同标的可能涵盖的范围，法国的地方政府采购(里尔)，首先确定了公共采购中的6个产品，即纸张、油漆、打印油墨、维修产品、公共照明以及木材。如果没有现成的环保产品，可以寻求替代产品。具体参考欧盟关于相关产品和服务的数据库
10、查询的地址：http:/europa.eu.int/comm/environment/green_purchasing，这里包括一百多组相关产品和服务，大多具有环保标志。1.4. 引入绿色采购的方法及其法律依据之所以采用“环境保护因素的考量”（LES MODALITES DINTEGRATION DES CONSIDERATIONS ENVIRONNEMENTALES DANS LES MARCHES PUBLICS），而并不使用“环保条款”这一措词，是因为前者多表现为政策导向，而后者则必须明确体现于合同强制性条款之中。这一方法反映了近20年来相关法律制度的特点，即以简明的方法指出相关的要求，
11、从而保证进行具体采购行为时能够引入相关环境保护的具体要求。相关的法律依据主要有两类，其一是立法，即2001年7月4日，欧洲委员会通过了“欧盟公共采购合同法律与在其中纳入环境因素可能性”的解释性通告，其主要目的是规定在公共采购合同中加入环境因素的考量的各种情况。其二是判例，不论是欧盟层次的判例、还是各成员国层次的判例，两者均明确承认在公共采购合同中采取环保措施的合法性。因此，随着上述两类不同判例的大量产生，已经逐步形成了允许在公共采购合同中采取各类环境保护考量的具体措施。1.5. 绿色采购合同政策所谓绿色采购政策，是在授予公共采购合同过程中强调注重环境保护，其中涉及的问题包括，在授予公共采购合同
12、的哪一个阶段引入绿色环保政策？针对哪些人提出相关要求？相关绿色环保的特征是什么？1.5. 1. 公共采购合同的性质就其本质而言，公共采购合同，即公法人为了采购其所需而签订相关的合同，与私人确定买卖合同的程序一样仍然解决的是供求关系，其不同之处是由于公法人的采购资金来源于公共财政，因此，在授予公共采购合同时，即负有特别的责任，这一责任一般表现为两个方面，第一是最佳的性价比（质量与价格的关系），第二是平等待遇原则（对待所有的投标人的待遇问题）。所谓最佳的性价比，是考虑到公共采购资金的性质，公法人应当以最佳的性价比确定其采购合同标的。这一要求并非意味着必须选择最低的报价，相反，而是根据已经确定的标准
13、，选择最优的报价。相关的标准中应当包含环保标准，因此，可以说最佳的性价比的要求并非与环保标准相互抵触。确保竞标人平等待遇原则，是欧盟公共采购相关指令依据欧盟建立单一内部市场的总体目标而确立的，并且各成员国国内法对此必须予以遵守。这一原则的主要意义在于确保市场准入方面的平等机遇，换言之，保障充分、完全的竞争，在此表现为公共采购制度的透明程度。在欧盟公共采购指令中的具体体现主要有，接受投标或者参与投标申请的时间期限，技术规范方面必须遵守的一般规则。特别应当注意的是，根据透明度原则，招标机关应当在招标公告中明确上述要求，同时有义务向落选的投标人说明其投标未能采纳的理由。1.5.2. 公共采购合同的程
14、序公共采购合同的签订过程与私人签订买卖合同大体相同，一般均包含以下各个阶段，即，确定合同标的，明确评价合同客体的技术标准，选择投标人，选出其中的最佳报价。公共采购合同的准备阶段非常重要，因为在此阶段的任何失误，都对以后各个阶段造成负面影响，甚至导致最终采购行为的失败。因此，确定公共采购合同的标的，是满足这一需求所可能采取的手段。2.确定绿色采购合同的内容2.1.制定公共采购合同标的通常按照公共采购合同标的用途的不同，即产品、服务和工程的分类，划分为公共供应合同、公共服务合同以及公共工程合同。就强调环境保护而言，公共采购机关不必予以逐一定义，而只需指明其所要追求的效果。法国公共采购合同法典第5条
15、规定了公共采购合同标的的定义：“在任何公开招标或非竞争性招标谈判之前，公法人应当明确确定其具体需求的性质和范围。公法人签订公共采购合同目的应完全是为了满足上述需求”。也就是说，公共采购人在询价前必须确定合同的标的，即其性质和范围。例如需要购买打印机。在这一阶段的工作中，公共采购人应当统筹考虑相关的环境指标，即如何保护环境。例如是否应当购买具有双面打印功能的打印机，因为这一性能能够降低纸张的用量。同样，欧洲委员会解释性通告就以公共工程合同为例说明公共采购人在办公大楼建设合同招标时应当要求使用太阳能电池板。可见，从开始确定其需求时起，公共采购人就居于公共采购的主导地位，能够真正促进采取保护环境的具
16、体措施。2.1.1. 选择的权利理论上，公法人有权根据自己的需要界定公共采购合同的标的。相关的立法，无论是欧盟层面还是其各成员国层面的法律规制，实际上更多关注的是公共采购机关的采购行为，而并非是采购的权利。这说明公共采购合同客体的选择属于公法人的权利，对此并没有限制。但是，对于这一权利的行使则有一定的限制，或者说条件，即不得造成自由竞争的扭曲。这类限制的依据来源于欧盟条约的规定，即非歧视原则，具体而言是公共采购合同的授予不得妨碍服务和人员的自由流动，其一是不得限制其他欧盟成员国的经济从业者进入本国公共采购市场，其二是以任意裁量的方式界定公共采购合同的技术要求。2.1.2. 选择绿色环保认证产品对于地方行政机关以及公共采购机构而言，通过广告媒介选择已经取得绿色环保认证的产品，是现实中最为方便的做法。例如，比利时布鲁塞尔环境管理研究所(IBGE-BIM
