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1、综述：食品安全执法机制的变革 随着我国市场经济法律体系的形成，食品安全方面的立法日臻完善。然而，我国食品安全执法机制在监管模式、执法理念、执法标准、执法保障、执法责任等方面仍存在较多问题，已成为我国食品安全事件频发的主要原因之一。我国已成立国家食品药品监督管理总局，整合食品安全监管职能。在食品安全执法中，监管部门要处理好高度独立、坚守职责、联合执法、公众参与、多元监督之间的关系，实现从运动执法、被动执法到常态执法、主动执法的转变，推进严刑峻法，强化信息公开和监管问责，走出食品安全监管的困境。2008 年“三鹿奶粉事件”之后，我国食品安全的严峻形势直接暴露，危害食品安全刑事案件数量大幅攀升。一定
2、程度上讲，食品安全危机是完成社会转型必经的痛苦阶段。在西方资本主义发展初期，也曾不同程度地出现过此类问题。当时，一些企业以获取利润为唯一目的，不顾社会责任，制假掺假售假盛行，食品安全事件层出不穷，为此，一些国家将其列入法律监管的重要议程。譬如，英国在1855 年成立了“食物掺假调查委员会”，并于1860 年颁布了防止饮食品掺假法; 德国于1879 年制定了食品法; 美国于1906 年通过了食品和药品法和肉类检查法， 1938 年通过了联邦食品、药品和化妆品法。我国的食品安全危机既是机制问题，更是信仰问题; 食品安全的症结既有企业社会道德的沦丧，也有国家监管的缺失。确保我国食品安全，不仅需要企业
3、加强自律，强化其社会责任; 更需要国家加大监管力度，强化法律责任的落实。一、食品安全监管模式变革: 从一元执法到多元监督食品安全监管体系可以界定为: 为了确保食品安全，由食品安全法规政策、监管机构、监管模式、监管方式方法、监管措施手段等按照一定秩序构成的有机整体。在整个食品安全监管体系中，监管模式因涉及监管组织的设置和监管职权的划分而处于核心地位。考察域外食品安全监管实践，可以看出，从强调一元执法到注重多元监督是食品安全监管模式的基本发展趋势。一元执法是指围绕相关国家机关为单一中心而建立起来的食品安全执法体制; 多元监督是指围绕相关国家机关、非政府组织、社会媒体、企业、个人等多个中心而建立起来
4、的食品安全监管模式。当前，食品安全监管模式已经或正在经历着从机构分散到日趋集中、从单独执法到联合执法、从行政性规制到社会性规制的转变。( 一) 食品安全行政监管机构设置变革: 从分散走向集中食品安全的公共物品属性决定了其不能完全通过市场机制来解决，需要国家担当起食品安全监管职能。世界各国食品安全监管模式，大体可分为两类: 一是多部门监管模式; 二是单一部门监管模式。多部门监管模式，是指按食品生产、存储、运输、销售、消费等各个环节分别由不同的执法部门进行监督的管理体制，以美国为代表; 单一部门监管模式，是指整个食品安全监督管理由一个部门统一负责实施的管理体制，以加拿大为代表。至于这两种监管模式的
5、优劣，有人认为，多部门监管模式可以充分利用资源，并可以在该模式的基础上建立一个高效和权威的监管协调机制以提高监管效率，降低监管成本。 另有人则认为，单一部门监管模式可以避免多头监管造成的监管不力。事实上，每种监管模式都有利弊，没有绝对优劣之分，一种模式的优势即是另一种模式的劣势，反之亦然，这是其一; 其二，食品安全监管部门的独立性和坚守职责才是食品安全的根本保障。许多国家的食品监管职能也较分散，如德国是由卫生部门、消费者保护部门、农业部门、食品管理部门等分别行使; 英国是由联邦政府、地方主管当局以及多个组织共同承担，管理职能也是分别归口环境、食品及农村事务署; 法国则是由食品总局和竞争、消费和
6、打击舞弊总局等多个部门负责; 美国联邦层面的食品安全机构包括食品安全检验局( FSIS) 、食品和药品管理局 ( FDA) 、国家环境保护署( EPA) 、国家海洋渔业局( NMFS) 等多个部门。但是，这些国家的食品安全工作各个职能部门独立性较强，一般能认真履行法定职责。德国的卫生系统实行垂直管理，以保证其独立性; 英国于1997 年成立的食品标准局也是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。可见，食品安全监管模式的核心不在于是否统一，而在于各职能部门是否切实落实职责。从世界范围看，食品安全行政监管机构设置由分散日益趋于集中，究其缘由主要有二: 一是基
7、于监管效能的考虑，食品安全机构的集中意味着食品安全监管职责集中度的提高和监管机构独立性的增强，其不会受制于某一部门利益，食品安全监管效能也相应有所提升; 二是基于监管责任的考虑，食品安全机构的集中有利于明确食品安全监管职责，在食品安全监管不力时便于追究相关部门的法律责任。以多部门监管模式的典型代表美国为例，为摆脱食品安全监管部门间协作不够、监管效能低下的困境，美国在FSIS、FDA、EPA、NMFS 等机构的基础上于1998 年成立了“总统食品安全委员会”作为食品安全监管最高权力机构，对全国食品安全工作进行监管和协调。可见，基于监管效能和监管问责考虑，食品安全统一监管模式，即由单一部门集中监管
8、是发展趋势。在2013 我国开启的新一轮国务院机构改革方案中，成立了国家食品药品监督管理总局，负责食品药品监管。因此，可以说，我国基本确立了单一部门监管模式，符合世界食品安全监管模式的发展趋势。( 二) 食品安全执法机制变革: 从单独执法走向联合执法食品安全行政监管机构设置从分散走向集中是否意味着，食品安全监管工作仅由某一个部门承担即可呢? 显然不是。现代行政事务的复杂性以及食品安全的技术性和专业性决定了任何一个部门都无法单独承受食品安全监管之重。食品安全具有建构性，能够沿着食品产业链进行传递。食品产业链条长、环节多，涉及生产、加工、包装、储藏、运输、销售等多个环节和多个区域，靠成立一个统一部
9、门“包打天下”是不切实际的。无论是多部门监管模式，抑或是单一部门监管模式，食品安全监管都需要其他部门的协作和配合。以单一部门监管模式的典型代表加拿大为例，加拿大食品检疫局( CFIA) 统一负责联邦食品安全的检验检疫、监督和HACCP( 危害分析与关键控制点) 认证，但是，CFIA 执法时也需要卫生部、海关暨税务总署等联邦机构和地方政府的配合和协作。因此，西方发达国家在注重技术监管的同时，更加注重监管机制的创新，注重各地区、各部门之间的协调与配合，即食品安全从单独执法逐步走向联合执法。就我国而言，即使成立了食品药品监督管理总局，也并不意味着食品安全监管责任仅由食品药品监督管理总局承担。在现阶段
10、，多部门分工协作是我国行政管理体制最大特点，分工不明、政出多门、职权交叉等问题在行政执法中普遍存在，中央与地方之间、部门与部门之间执法冲突、监督缺位甚至错位也时常发生。如果卫生、农业、质检、工商、海关等部门各司其职，也就不会造成食品监管空白和监管信息分散的问题。所以，统一食品安全监管体制并非西方发达国家的成熟经验，亦非我国食品安全体制改革的终极目标，当务之急是已有监管部门认真履行职责、严格执法，扭转分段式的监管碎片模式，形成互补式的食品安全监管网络，最大化地减少食品安全长期存在的监管部门过多、互相推诿扯皮的阻力，提高监管效能。具体来说，第一，应通过立法明确并严格落实各监管部门的职能权限、工作范
11、围和问责程序，增强每个部门自身的执行力，减少“搭便车”现象。第二，通过建立食品安全相关部门联席会议工作制度、信息情况通报制度、案件调查相互协助配合制度、案件移送工作制度等，健全我国食品安全监管协作配合机制和食品安全违法行为联动遏制机制，实现资源信息共享，增强监管合力，提高监管效率。第三，要根据风险评估结果确定监管部门，承担监管责任的部门应是最有能力应对食品产业链条风险的监管部门，只要食品进入到某部门的监管环节，该部门就可以对食品安全进行全力监控，对于其他环节涉及的食品质量问题也可以介入，从而构建多层级食品安全网络。第四，借鉴国外发达国家食品安全监管的经验，保障食品安全监管部门在体制上的独立性。
12、我国国家食品药品监督管理总局的成立，为这一制度设计奠定了基础。食品药品监督管理总局作为食品安全监管的总负责部门，从全局监督、协调食品安全监管问题。( 三) 食品安全规制性质变革: 从行政性规制走向社会性规制就执法的本质而言，应当而且只能由享有执法权的国家行政部门进行食品安全执法，即食品安全执法应当是一元的，其他国家机关、非政府组织和企业个人都不能进行食品安全执法，其行为也不能称为执法行为。然而，从整个食品安全监管体系来看，食品安全需要国家之外的社会力量的参与。传统上，食品安全监管主要依靠国家的行政力量，如今在国家治道变革的时代背景下，越来越依靠社会力量，即从行政性规制逐步走向社会性规制。首先，
13、这一趋势根源于当今国家治道变革的时代背景。在纷繁复杂的现代社会，政府职能的定位发生了重大变化，即从无限型政府向有限型政府转变，从管理型政府向服务型政府转变，从政策型政府向法治型政府转变。尤其是随着20 世纪70 年代大量非政府组织兴起，非政府组织在调节资源配置，克服“市场失灵”和“政府失灵”方面，发挥着重要作用。许多国家为了解决日益复杂的社会问题，开始了以简政放权、国家权力社会化为主要内容的行政改革，社会力量在国家治理中的作用日渐凸显。食品安全仅靠国家机关的监管和企业的自律是远远不够的，需要第三方力量的介入，包括新闻媒体、行业协会等非政府组织、消费者、公众等等，形成多元化、社会化规制网络。其次
14、，这一趋势根源于食品安全的社会公益属性。食品问题涉及各种利益关系，单一的治理方式难以取得良好效果。同时，食品安全又与每个人息息相关，属于社会公共利益。食品安全的这一本质特征决定了社会力量参与食品安全监管的必要性和可行性。社会共同参与治理，是西方发达国家的普遍做法。以日本为例，日本食品安全委员会最高决策机构的七名组成委员都是由民间专家组成。社会力量参与食品安全监管不仅大大降低了食品安全规制的成本，而且极大地提高了食品安全监管的公信力。食品安全社会性规制主要通过以下三个方面来实现: 一是以公民为主要代表的社会力量通过参与食品安全立法实现社会性规制; 二是以非政府组织为代表的社会力量通过直接参与食品
15、安全监管实现社会性规制; 三是以新闻媒体、消费者为代表的社会力量通过监督食品安全执法实现社会性规制。在我国建设“小政府，大社会”的时代背景下，应顺应食品安全行政性规制向社会性规制的变迁趋势，注重社会力量的汲取，用“社会治理”理念统筹食品安全工作。 二、我国食品安全应推行严刑峻法法律制度是保障食品安全最主要的规范形式，从域外法的经验来看，西方发达国家食品安全工作成效相对突出在很大程度上归功于其健全的食品安全法律制度。虽然，我国食品安全立法还存在一定缺陷，法律体系尚未涉及全部食品产业链，比如植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式等，食品标准低也广为诟病。但与其他法律部门相比较而言，我国食品安全法律
16、法规已相当健全。马克思早就告诫我们，“一旦有适当的机会，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处使用; 有20%的利润，它就活跃起来; 有50%的利润，它就铤而走险; 为了100%的利润，它就敢践踏人间一切法律; 有300%的利润，它就敢犯任何罪行。”理性经济人的趋利性容易导致食品企业出现逆向选择与道德风险。要从根本上解决食品安全，需要生产者、消费者、监管者三方合力突围，除了完善食品相关法律制度、强化食品行业社会责任和企业自律外，更重要的是要严格监管、落实法律。如果执法不力，即使法律再严密，也不能保障食品安全。也只有强化监管，才能重塑法律权威，用“法治爬坡”遏制“道德滑坡”，保证食品行业健康有序发展。食品安全监管部门在食品安全执法时，应秉公执法、严肃执法、公正执法，严格按照法律规定的内容和程序办案，尽职尽责，不放松、不走样，不搞“关系执法”、“态度执法”、“人情执法”，做到“违法必究，执法必严”。只有对食品违法行为实行“零容忍”，加大违法成本，让不法分子
