福建循环经济地方法制建设研究

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1、福建循环经济地方法制建设研究 福建省人大常委会环城委课题组 循环经济是一种以资源的高效、循环利用为核心，以“减量化、再 利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征，符合可持续 发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传 统增长模式的根本变革。循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会 发展和环境保护三者关系的新的经济发展模式，需要法律的确认和保 障才能得到充分实现。循环经济法是指保障和推动循环经济建设、发 展的法律制度的总称。 一、国内外循环经济法制建设的现状 1 发达国家循环经济法制建设情况 发达国家在推动和鼓励循环经济的发展过程中，主要通过制定法 律并辅以财政手

2、段达到目的。在这两方面，欧美国家各有特色：欧洲国 家和日本偏重于立法推动；美国则偏重于利用政策手段和市场机制。 德国是世界上最早进行循环经济立法的国家，其循环经济立法体 系分为法律、条例和指南三个层次，立法通常采取先针对个别领域立 法，再制定统一规范法律的方式。其关于循环经济的立法及实践，对世 界各国产生了巨大的影响。日本是循环经济立法最完善的国家，其促 进循环经济发展的法律体系可分为三个层面：即基本法、综合性法律、 专项法，目前已颁布了建立循环型社会基本法等8 项法律，这些法 律初步构成了日本发展循环经济的法律体系，特别是建立循环型社 会基本法的颁布实施，标志着日本已经成为循环经济法制化的先

3、进 国家。美国目前没有一部全国性的循环经济法律，但已有半数以上的 州制定了循环经济法规。 2 我国循环经济法制建设现状分析 中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染防治 法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国环境噪声污 染防治法等法律对污染预防均作了相应规定；修订后的固废法对 资源回收利用作出了明确的规定，并建立了生产者延伸责任、强制回收 等制度，体现了发展循环经济的部分要求；中华人民共和国节约能源 法把节能作为国家发展经济的一项长远战略方针；中华人民共和国 可再生能源法提出了发展循环经济相关方面的要求；中华人民共和 国清洁生产促进法第一次将循环经济纳入法律，但它还不是一部循

4、环经济发展的专项法律。总之，我国现有的部分法律法规虽然对发展 循环经济作出了规定，但还没有一部发展循环经济的专门法。 近几年，我国一些地方在有关循环经济发展的立法方面作了有益 的探索。2 0 0 4 年，贵阳市制定了我国第一部循环经济领域的地方法 规贵阳市建设循环经济生态城市条例；辽宁省在制订辽宁省发 展循环经济试点方案的基础上，正在研究制订辽宁省循环经济促进条 例；江苏开始编制江苏省循环经济建设规划，同时江苏省促进循环经济 发展条例制订工作也已提上议事日程；沈阳、太原等城市先后制定了清 洁生产地方性法规和政策，为依法推动循环经济发展奠定了基础。 总体上看，我国循环经济法制建设虽然逐步受到重视

5、，但还处于初 级阶段，在许多方面还存在法律上的空白，尚没有发展循环经济的专门 法，更没有形成发展循环经济的法律法规体系，还存在一些需要通过立 法迸一步规范的问题。一是在综合层次上的循环经济法制建设方面。 有些循环经济法律问题，如固体废弃物的循环利用，既属于企业层次上 的问题，又属于区域乃至全社会层面上的问题，现行法律和法规的规定 比较零散，缺乏系统的解决机制，有必要制定循环经济促进法和专 门性的法规和规章加以规范。二是在区域和全社会层次上的循环经济 方面。对行政区域的循环经济建设和生态工业园区的建设问题，工业、 农业和第三产业间物质的良性循环和能量的梯级利用问题，现行法律 没有专门、系统的规定

6、。三是在企业层次上的循环经济方面。中华 人民共和国固体废物污染环境防治法和中华人民共和国清洁生产 促进法等法律借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用、废弃物 回收利用、循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济发展建立了 一些法律解决机制，但关于废弃物强制回收名录的建立、经济刺激机制 的完善、信息的公开等问题，还有待进一步的立法规制。 二、福建省循环经济法制建设的必要性分析 当前福建面临一个十分难得的发展战略机遇期，省委省政府提出 建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区发展战略。在现 阶段，首要的是工业经济的发展，其核心是经济的有效集聚和经济辐射 能力的充分发挥，使各种有利于海峡西

7、岸经济区发展的生产要素向福 建流动，同时，福建经济的辐射作用也不断向周边地区扩散，进而带动 整个区域经济的繁荣与发展。2 0 0 4 年，福建省G D P 为6 0 5 3 亿元，人均 G D P 居全国第7 位，按照实现全面建设小康社会的战略规划，到2 0 1 7 年，全省G D P 将达到1 7 0 0 0 亿元，年均G D P 增长速度接近9 ，将比全 国平均水平高l 一2 个百分点。这意味着，福建在较长一段时期内都将 处于工业化和城市化过程中，如果继续延续传统的发展模式，资源和环 境的承载能力难以为继，即便是要保持现有的环境状况，单位G D P 环 境污染负荷也必须有较大的下降。面对协

8、调发展的要求，必须致力于 发展循环经济。 福建在发展循环经济、加强循环经济法制建设方面进行了积极地 探索，2 0 0 2 年制定的福建生态省建设总体规划纲要明确将发展生态 效益型经济作为核心内容，并制定了一系列的保障措施；2 0 0 6 年年初， 省政府进一步提出要在全省实施“2 5 1 ”示范工程，即建设两个循环经 济试点城市，5 0 家循环经济试点单位和1 0 0 项循环经济试点项目，突 出了建设循环型企业、循环型工业园区、循环型城市社区和发展循环型 农业等重点；目前正在制定“十一五”发展循环经济专项规划。福建 省环境保护条例中已经有“鼓励发展循环经济”的条款，但规定还不 够全面，且比较原

9、则，可操作性不强。总体来说，我省循环经济法制建 设目前仍处于起步阶段，还没有专门的循环经济法规，离循环经济要求 实现的废弃物减量化、再利用和资源化，以及建设节约型社会的目标要 求还有相当的差距，需要借鉴国内外发展循环经济立法的经验，进一步 加强法制建设，通过地方立法促进循环经济的发展。具体来说： 首先，加强循环经济法制建设，发展循环经济是实施资源战略，促 进资源永续利用，保障福建经济安全的重大战略措施。福建一方面人 均资源量相对不足，另一方面资源开采和利用方式粗放、综合利用水平 低、浪费严重，加快发展循环经济可以节约资源，为福建的可持续发展 提供保障。 其次，加强循环经济法制建设，发展循环经济

10、是防治污染、保护环 境的重要途径。发展循环经济要求实施清洁生产，清洁生产要求从源 头上减少污染物的产生，各种废弃物的回收再利用也大大地减少了污 染物的排放，是保护环境的治本措施。 再次，加强循环经济法制建设，发展循环经济可以调动政府、企业 和社会的力量，实现社会资源的循环利用，防止废弃物的产生，从而成 为良好生活环境的制度性保障，也体现了以人为本又兼顾社会整体利 益的立法要求。 三、福建循环经济地方法制建设的指导思想、 战略目标与基本原则 1 福建循环经济地方法制建设的指导思想 以科学发展观为指导，以国家循环经济法律法规为基础，以海峡西 岸经济区的战略部署为导向，促进地方法制建设与政策的配套整

11、合，逐 步建立起适合我省省情的有利于循环经济发展的法规体系，建设节约 型社会。 j 2 福建循环经济地方法制建设的战略目标与总体构想 针对目前福建循环经济法制建设的现状，应当加快循环经济立法 进程，根据这一战略目标，要有步骤、有侧重地推进福建循环经济的法 制进程。 第一步，制定发展循环经济的总体规划。其内容包括企业、区域、 社会三个层面，分阶段逐步实施。 第二步，制定出台政府规章。省政府可以考虑先行制定相应的政 府规章，对发展循环经济的总体规划进行细化。 第三步，制定综合性的循环经济地方性法规，如“福建省发展循环 经济的若干规定”。法规应体现循环经济的基本方针、指导思想、基本 原则、具体的法律

12、制度和法律责任，根据福建的实际情况，建立可操作 性较强的发展循环经济的制度。 第四步，在重点领域制定相应的循环经济单行法规，如“福建省固 体废物污染防治若干规定”、“福建省实施清洁生产促进法办法”、 “福建省废旧电器和电子垃圾处理办法”、“福建省农业循环经济促进 条例”等。专项法规与综合性法规的制定可以同时进行，各专项法规 应当遵循综合性法规确定的指导思想，并将综合性法规的内容具体化， 增强可操作性，使循环经济发展的各个阶段、各个领域都有具体的单行 法规指导。 3 福建循环经济地方法制建设的基本原则 ( 1 ) 与现有法律体系相衔接原则。要处理好与其他法律法规的关 系，尽量避免法律条文上的冲突

13、，同时处理好立法的现实性与前瞻性之 间的关系。在现阶段，立法要从实际出发，但又不能停留于现实需要， 要有一定的前瞻性，符合改革的发展方向和目标。一时达不到的要求， 可以规定过渡性办法，以避免造成混乱。 ( 2 ) 循序渐进和因地制宜原则。福建人多地少，生态系统相对独 立且较脆弱，在自然条件、社会经济等方面具有一定的特殊性。因此， 我省不能照搬国外或外省的循环经济法制，必须根据自身的特点进行 探索和研究，循序渐进。另外，福建山区与沿海的发展差距较大，产业 特点也不一样，因此，在循环经济法制建设中不能搞一刀切，只能因地 制宜。 ( 3 ) 统筹发展原则。统筹发展即经济、社会和环保相统筹，包括横 向

14、和纵向两个方面。横向统筹是指在循环经济地方立法中，要充分考 虑全国与区域、区域及区域内企业相统筹。纵向统筹指要合理统筹三 个产业的发展，合理统筹就业、社保、生态保护、财政等负担，合理统筹 行政、宣传、法律、教育、科技等发展循环经济的保证因素，从而实现科 学立法。 ( 4 ) 保护与开发并重原则。坚持预防为主，在保护中开发，在开发 中保护，在搞好环境保护和生态建设的同时，合理利用资源环境优势， 积极发展生态产业，推动经济快速发展，在发展中解决生态环境问题。 四、福建循环经济地方法制建设的框架和重点 1 福建循环经济法制建设的基本框架 在充分考虑与国家法律法规相衔接的前提下，福建循环经济地方 法制

15、建设的基本框架可以归纳为建立和完善以下制度：循环经济发 展的规划制度；抑制废物形成的减量化制度；提高循环经济发展水 平的目标制度；保证废物安全循环的循环模式和程序制度；强制和 自愿循环相结合的循环名录制度；重要技术、工艺、设备和区域的示 范制度；循环技术和工艺标准制度；生产者责任制度；委托者付 费制度；污染损害者赔偿制度；公众参与和监督制度；市场准入 和市场运行管理制度；发展与培育中介组织制度；推广循环产品标 志与循环包装标志制度；消除废物再生利用垄断制度；包括税费征 收、可交易许可证、押金退款、绿色补贴、价格支持等在内的经济刺激制 度等。 2 福建循环经济法制建设的重点 ( 1 ) 资源回收

16、利用的法规建设。在资源回收利用方面，可以在制 定发展循环经济的综合性地方法规的基础上，根据福建的实际情况，重 点制定针对固体废弃物回收利用和绿色消费的法规，如废旧汽车回 收利用条例、废旧电子垃圾回收利用条例、绿色消费促进条例、 建筑废弃物再生资源化条例等专项地方法规。 ( 2 ) 农业循环经济法规建设。目前，谈到发展循环经济，主要集中 在工业领域，对农业循环经济发展普遍重视不足。而农业化学物和沉 积物对地表、地下水的污染，农药对人类和动物健康的危害，生物物种 和基因多样性的丧失，水土流失及相应的土地生产力( 肥力) 的降低以 及对不可再生资源的过分依赖，农业成本上升等问题，都带来了相应的 环境、经济及社会负效应，成为困扰农业发展的瓶颈。在推动循环经济 发展过程中，不应忽视循环农业这一重要领域，在条件成熟时，可进行 循环农业或可持续农业的单独立法。 五、加强福建循环经济地方法制建设应重视的主要问题 1 法规与相关政策的配合 首先，综合经济部门要制