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1、关于加强行政规范性文件监督管理的几点思考杭州市下城区城市管理局 朱建明【摘 要】在我国，行政规范性文件的种类多、内容杂、数量大，上至国务院及其各部委，下至各乡镇人民政府，都有制定规范性文件的权力。加强行政规范性文件监督管理，对于各级行政机关全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，保障经济又好又快发展和社会和谐稳定具有重大的现实意义。笔者结合多年来从事行政管理的工作实践，现就行政规范性文件监督管理中存在的问题，加强监督管理的必要性，以及相关建议，谈几点粗浅的看法，希望对各级政府进一步加强行政规范性文件的监督管理提供参考。【关键词】规范性文件 监督 管理党的十八大报告提出到2020年基本建成
2、法治政府的目标，这意味着法治政府建设的重心将从规范执法行为转向规范决策行为，要规范决策行为必须建立起一套完善的行政决策体系。笔者认为，要建立起这套完善的体系，依法决策是保障，但是，从我国目前已有的行政法律、法规来看，某些行政管理行为所依据的法律、法规、规章在条文制定上还比较宽泛和原则，缺少具体执行的措施，于是，需要行政机关根据本部门、本地方的实际情况，制定相应的行政规范性文件，而行政规范性文件是行政机关实施具体行政行为的一把“双刃剑”，如何用好、用足，发挥其应有的积极作用，需要我们把加强行政规范性文件的监督管理作为课题来研究。一、行政规范性文件的定义行政规范性文件有广义和狭义之分，本文仅对狭义
3、的行政规范性文件加以探讨。狭义的行政规范性文件是指除行政法规和行政规章以外，行政机关为执行法律、法规和规章，有效实施行政管理，依照法定职权或法律、法规的授权，制定出台，并向社会公开发布，对公民、法人和其他组织的行为具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令等，俗称“红头文件”。二、行政规范性文件监督管理中存在的问题由于目前我国在立法层面，对于行政规范性文件尚未出台法律法规的具体规定，虽然国务院和各级地方政府先后出台了规范行政规范性文件管理的相关工作制度，但是，仍然局限于制度约束层面，没有提高到依法管理的高度，由此，或多或少地存在着行政规范性文件管理工作比较薄弱的问题。（一）设定主体不够明确。设定
4、行政规范性文件的主体应该是执行相关行政法律、法规、规章的行政机关，但实际操作中，除了依法有权机关外，各个层级的行政机关都在发布影响其管理领域范围内特定人群的行政规范性文件，甚至一些事业单位、社会团体和协会组织等也在制定和出台行政规范性文件，造成了“红头文件”满天飞，干扰了政府对社会和经济实施有效管理的政务环境。（二）实体内容不够公平。从行政机关实施的法律、法规、规章，以及行政机关履行的行政管理职能来看，行政机关在依法管理国家社会经济等事务的同时，也承担着大量的服务职能，也就是既要依法行使行政权力，又要服务人民群众，更要保障公民的合法权益。但是，目前有些行政部门制定出台的行政规范性文件存在着权利
5、和义务不够对等的情形，规定公民义务和行政机关权力的内容多，规定公民权利和行政机关义务的内容少，甚至有一些行政规范性文件随意限制公民的权利，增加公民的义务，如要求办这个证或那个证，交这个费或那个费，造成行政规范性文件成为行政机关获得利益特权的“通行证”，阻碍了社会政治、经济事业的发展。（三）制定程序不够规范。行政规范性文件虽不属于立法法的调整范畴，制定程序也没有法律、法规、规章的要求来得高，但是，目前有些行政机关在制定行政规范性文件时不遵循必要的程序规则，具体为：无计划，根据某位领导一个批示甚至一句话，临时动议出台规范性文件，甚至出现与行政法规、行政规章相抵触的规定；无论证，没有实行公众参与、专
6、家论证和政府决定的民主决策程序，导致不同类别的行政部门间各行其是，老百姓无所适从；公布形式乱，形形色色的公布方法使公众很难查询，有公开之形而无公开之实，仍停留在以“红头文件”形式印发的传统方式。这些问题致使行政规范性文件很难发挥规范性的作用，影响了政府的公信力。三、加强行政规范性文件监督管理的必要性根据中华人民共和国立法法规定，适用法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止；国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照立法法的有关规定执行，因此，目前行政机关制定的大多数行政规范性文件均不属于法律、法规、规章的范畴。同时，已颁布实施的法律、法规、规章对某些问题又规定
7、的比较原则，作为具体执行的行政机关只有通过行政规范性文件的形式进行细化，以便更好地贯彻实施法律、法规，因此，笔者认为，我们要认识到加强行政规范性文件管理的必要性。（一）加强行政规范性文件监督管理是保障人民群众利益的迫切需要。党的十八大报告指出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力让人民过上更好生活”，对各级行政机关提出了高度重视和改善民生的要求。笔者认为，这里的“民生”涉及到百姓的衣、食、住、行、教育、就业、看病、养老等问题，而这些问题均属于国家行政机关的职权范围，这就要求我们各级行政机关在制定和出台各类行政规范性文件，特别是涉及民生的政策、决定和制度时
8、，要从最广大人民群众的最基本、最现实、最具体、最直接的实际利益和最迫切需要解决的现实问题出发，从端正办文思想入手，切实保障人民群众的根本利益。（二）加强行政规范性文件监督管理是提高行政决策水平的有效途径。党的十八大报告指出：“健全权力运行制约和监督体系”，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”，对各级行政机关提出了提高决策能力的要求。笔者认为，行政规范性文件实质上就是行政机关实施重大行政决策的过程，发布行政规范性文件内容决定着决策者的执政理念，质量反映着执政者的能力和水平，这就要求我们各级行政机关在制定和出台各类行政规范性文件时，要
9、从科学决策、民主决策、依法决策出发，从控制办文源头入手，切实提高行政决策的水平。（三）加强行政规范性文件监督管理是推进法治政府建设的必然要求。党的十八大报告指出：“全面推进依法治国”，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，对各级行政机关提出了依法行政的要求。笔者认为，“正人必先正已”，国家行政机关要履行好管理国家事务、经济文化事业和社会事务的工作职能，必须首先规范自己的行为，切实做到依法行政。同时，依法行政的“法”应该是广义的“法”，它即包括法律、法规、规章，也包括行政机关制定的各类行政规范性文件，这就要求我们各级行政机关在制定和出台各类行政规范性文件时，要从确保行政规范性文件更加规
10、范出发，从提高办文质量入手，切实推进法治政府建设。四、加强行政规范性文件监督管理的建议针对行政规范性文件监督管理中的问题，浙江省政府于2010年7月21日制定发布了浙江省行政规范性文件管理办法，办法实施以来，对规范行政行为，促进依法行政，保障政令畅通，预防行政争议发挥了积极作用，为进一步加强行政规范性文件监督管理，笔者建议如下：（一）推进行政规范性文件监督管理的立法。目前，制定行政规范性文件的主要依据是国务院制定发布的国家行政机关公文处理办法，规范行政规范性文件的主要依据是国务院制定发布规章制定程序条例，以及各级地方人民政府出台的相关规定，而国务院条例第三十六条规定，“依法不具有规章制定权的县
11、级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行”。作为参照执行，给很多行政规范性文件留有自由裁量的空间，很难真正起到规范行政规范性文件制定程序、控制权力滥用、落实责任追究、保护相对人合法权益的作用，国家有必要针对目前行政规范性文件的现状，出台加强行政规范性文件监督管理的法律规定。（二）实施行政规范性文件的司法监督。根据中华人民共和国行政诉讼法第十二条第（二）项规定，“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不属于人民法院的受理范围，同时，行政诉讼法第五十三条规定，“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定
12、、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”，“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决”。笔者认为，目前行政机关制定和实施的许多行政规范性文件既不作为“依据”，也不作为“参照”，排斥在司法监督之外。如果把行政规范性文件排斥在司法监督和审查之外，那么我国的依法行政就是不完整、不完善的，权利依赖于救济，没有救济就没有权利，而权利救济的首选途径应当是司法救济，作为司
13、法机关的人民法院，其在行使审判权时，应该有权对其同级行政机关所制定的行政规范性文件进行审查和评判。（三）建立行政规范性文件过错责任追究机制。浙江省行政规范性文件管理办法共五章三十一条，办法规定了行政规范性文件的适用范围、遵循原则、制定与发布、备案与监督、评估与清理等有关条款，涉及内容较为全面，推进了全省行政规范性文件的科学化、程序化和规范化。笔者认为，下一步有必要配套出台行政规范性文件过错责任追究的专门制度，明确具有规范性文件制定权的行政机关及其工作人员，故意或者过失不履行办法规定，所制定的规范性文件违法造成危害后果的，依法应当承担行政责任，从而进一步增强办法的权威性，更有利于提高各级行政机关对行政规范性文件的重视程度，更有利于政府法制机关、行政监察机关的监督检查力度。参考文献：1党的十八大报告、2012年11月8日2浙江省人民政府、浙江省行政规范性文件管理办法、浙政令2010275号、2010年7月20日3杭州市人民政府办公厅、关于进一步加强杭州市人民政府、杭州市人民政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知、杭政办函2011307号、2011年11月24日
