附第10章__公共企业管理

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1、第三篇 其他公共部门的管理,公共企业、非营利组织是公共部门的重要组成部分，也是公共管理日益重视的研究对象。公共企业、非营利组织有什么特点？它们在经济社会生活中发挥什么作用？如何对它们进行管理？,第六章 公共企业管理,关键词 公共企业 国有企业 民营化 摘 要 了解公共企业的内涵及类型，能列举常见的公共企业名称；熟悉公共企业兴起的原因和演变过程；掌握公共企业的治理方式；理解公共企业的民营化趋势。,第一节 公共企业的内涵及类型,一、公共企业的内涵 广义：由政府部门出资兴办的各类企业 狭义：由政府出资且100%控股的企业 中义：政府部门有控股权的企业 综合定义：政府出资占一定比例并拥有控股权的企业。

2、,公共企业与国有企业、公众公司的区别,国有企业：由政府部门100%控股的企业，即狭义上的公共企业。 将政府占控股权的企业称国有控股企业 将政府不占控股地位但出资的企业称国有参股企业 可见，国有企业一定是公共企业，而公共企业不一定都是国有企业。 公众公司：在资本市场上有公开交易的私人公司，即上市的私人企业。 公共企业的特征： 公共性、有偿性、盈利性、管制性,公共企业,政府100%控股,非上市公司,上市公司,上市公众公司,上市公司,非上市公司,政府有控股权,非上市公司,私人企业,二、公共企业的类型 按照其隶属的政府的行政层级分 中央型公共企业(共159家)、地方型公共企业 按照政府部门掌握的企业股

3、权分 绝对控股型公共企业、控股型公共企业、参股型公共企业 按照公共企业分布的行业分 自然垄断性公共企业、竞争性公共企业、社会公益性公共企业,（一）自然垄断性公共企业 电力、自来水、煤气供应、电信等都是典型的自然垄断行业，又叫公用事业，其基本特征是生产函数呈规模报酬递增状态，即产品的边际成本很小。 1、技术特性及公共生产的必要性,C,0,C1,Q/4,Q/2,Q,AC,C2,C3,自然垄断行业的独家生产,a,b,c,在由企业垄断生产的情况下，追求垄断利润最大化的企业必然按照边际收益等于边际成本的均衡条件来决定产品的数量，又根据需求者的边际效用来决定产品的价格，导致产品数量太少，价格过高，消费者剩

4、余大幅度减少。,解决方案 1、价格管制 2、政府部门对垄断行业进行公共生产,2、自然垄断的可维持性 价格 AC P* G P F P0 E D 0 Q0 Q Q* 产量 自然垄断的不可维持性,可持续性理论为政府部门何时介入公共生产、公共生产后如何确定公共企业的数量等提供了理论上的依据。,自然垄断的边界问题 1、技术的进步和制度的重新安排，会在很大程度上改变自然垄断的边界，使得原来的自然垄断行业变为寡头竞争市场和一般竞争市场。 2、伴随着技术的进步和市场细分，市场范围也会发生较大的变化。,中国电信改革之路,1999年2月，信息产业部开始决定对中国电信拆分重组，中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出

5、去，原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信等个公司，寻呼业务并入联通，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可证。中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通、中国卫星通信雄初立，也形成了电信市场分层竞争的基本格局。而且，更令业界感到振奋的是，在拆分的过程中引入了民间资本，在电信产业格局中改变了国家独资的局面。在业务形式上也取得了成绩，在市话本地网上，电信、联通、铁通及广电都可涉猎。移动业务上出现了联通与移动双雄争锋的局面，宽带产品上则是遍地开花，电信、吉通、网通、联通、铁通、长城宽带、广电都可参与。IP电话业务上同样有了电信、联通、吉通、网通。在网络接入上更是涌现出

6、150多家ISP。但是基本的竞争格局并不等于真正的市场竞争，来自市场层面的统计数据更多反映的是问题：在固网业务上，中国电信集团几乎占有了100的市场份额，同时它还拥有50的IP电话业务。,中国电信改革之路,移动业务中，中国移动坐拥近八成的市场份额，不过在寻呼业务上联通取得了绝对霸主地位，它的市场份额达到过87。而有线电视则仍旧是铁板一块。 2008年3月，新成立的工业和信息化部又将推出新的电信业重组方案，即：中国联通的GSM和CDMA网络被拆分，其中CDMA网并入中国电信，网通与联通合并，中国移动与中国铁通合并。重组之后的格局就是：新中国联通（网通+联通GSM，运营WCDMA网络）、新中国移动

7、（中移动+铁通，运营TD-CDMA网络）、新中国电信（中国电信+联通CDMA+卫通的地面部分，运营CDMA2000）。 但这套方案并不被顶级电信经济专家认可，他们担心，三年左右，新中国联通就有可能因竞争力太弱而被市场淘汰，最终回归到新中国移动和新中国电信双寡头垄断的局面。解决不了电信产业失衡和中国移动一家独大的问题，甚至会进一步加剧失衡局面。,（二）竞争性公共企业 主要是银行、保险、证券、信托、投资公司等金融企业 1、金融行业的经济特性 负债经营。自有资金相对较少，相当一部分资金来自客户存款或保证金。 外部性问题。当金融企业的正常运行出现困难时，会使得客户的利益受损；而客户此时要求取款则会加重

8、金融企业的经营困难，甚至引发金融危机。 信息不对称问题。金融产品及其衍生品很少具有使用价值，主要是价值增值潜力，但普通公众对金融产品的真正价值判断是不准确的，需具备一定的专业知识。 2、金融行业是否必须要由政府进行公共生产？,银行停止收取ATM和存折境内跨行查询费,针对当前市场反映，经与会员银行协商同意，2007年4月6日中国银行业协会要求各会员银行于本月20日之前，开始停止向持卡人收取人民币银行卡境内ATM跨行查询费用。具体停止日期由各行根据各自系统调整所需时间自行决定。ATM跨行查询业务涉及到发卡行、收单行和银联，银行开展此项业务，为持卡人提供便捷服务的背后，确实存在占用ATM系统资源，影

9、响各银行加大ATM设备投入积极性的问题。对银行卡跨行查询收取一定的费用，是商业银行根据经营成本变化采取的一种市场化经营方式，与目前的价格法和商业银行服务管理暂行办法并无抵触。,银行停止收取ATM和存折境内跨行查询费,近期，根据市场反映，经过中国银行业协会协调，各家商业银行从“以客户为中心”的角度出发，考虑到当前还有相当多的中低收入群体，为减轻持卡人负担，服务社会大众，表示愿意承担相应的社会责任和义务，同意免费向持卡人提供人民币银行卡境内ATM跨行查询服务。至于持卡人查询涉及的各银行ATM投入成本问题，由各银行之间按市场原则自行协商解决。2007年10月，各银行有取消了存折用户跨行存取款的收费，

10、进一步降低了储户的存取款成本。 各商业银行均表示，随着经济的持续发展和银行业改革的深化，商业银行将不断根据客户需求，开发更丰富的金融产品，提供更高质量的银行服务，以实际行动回报社会和广大金融消费者。,（三）社会公益性公共企业 主要有航空运输、铁路运输、水路运输、城市公交、邮政、环保等行业。 1、政府生产的必要性 前期需要巨额的资金投入，投资回报期很长，初期经营很难有稳定的投资回报甚至可能发生亏损，很难吸引私人资本的投资，只能由政府介入生产。 2、新变化：私人部门介入增加。,航空运输价格改革,2008年上半年，国家发改委会同新成立的交通运输部，出台了国内航空运输价格改革方案，“禁折令”将停止实行

11、，政府将对国内机票价格实行政府指导价管理。 中国民航局局长杨元元在京透露，票价改革的主要内容为：对国内航空运价实行政府指导价，价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。国家计委将会同中国民航总局，依据航空运输的社会平均成本，市场供求状况，社会承受能力，确定国内航空客货运输基准价和浮动幅度。 航空运输企业在政府规定的幅度内，建立多级票价体系，根据运输淡旺季、购票时限、人数、特定消费群体、航班时刻、机型等因素实行差别票价，报民航总局、国家计委备案，并提前对外公布后执行。 请思考航空运输价格改革中政府的作用。,第二节 公共企业的兴起及演变,一、早期阶段：获得稳

12、定的财政收入来源或保护弱小的民族工业 1、政府谋求垄断的、稳定的财政收入来源，如盐铁专卖、烟草行等。 2、英美国家的工业革命迫使很多国家采取政府出资兴办企业或扶持商办企业来追赶工业发达的先进国家。 二、矫正市场失灵及没收侵略者资产 发达国家：矫正市场失灵 发展中国家：没收外国资本而形成的公共企业，具有被动色彩。,三、推行全面的计划经济 以苏联模式为主，影响了东欧、中国、朝鲜、越南等社会主义国家和英国、法国等资本主义国家，目的是推行全面的计划经济，控制国民经济命脉。 四、维持自然垄断的公共生产和稳定社会经济 挽救即将倒闭的私人企业，安置下岗工人再就业等。 五、保护弱势群体 如电力行业，控制农村电

13、力价格；为解决外部性问题而直接控制企业。,凯雷收购徐工尘埃落定,2005年10月25日，中国最大的工程机械制造企业徐州工程机械集团有限公司与著名的国际投资机构凯雷投资集团签署协议，在交易完成后凯雷将获得徐工集团目前全资拥有的子公司徐工集团工程机械有限公司85%的股权，作价3.75亿美元现金（30亿人民币），徐工集团将保留徐工机械15%的股权。 凯雷投资集团是一家全球私人股权投资机构，主要从事企业并购、房地产和债券等领域的投资，徐工集团是我国最大的工程机械制造企业，其全资子公司徐工机械注册资本12.53亿元，2004年实现销售收入65.9亿元。为把“徐工”这一民族品牌打造成国际知名品牌，在改制过

14、程中既要完善公司治理结构，引进先进的管理理念、技术和人才，全面提升产品质量、技术含量和性能，也要保持1万3千多名职工队伍和经营管理团队的基本稳定，并有利于解决历史遗留问题，从而实现企业优势再造，使徐工跻身世界工程机械知名企业行列，提高我国工程机械行业的整体水平，并带动省、市经济发展。,第三节 公共企业的治理,一、公共企业的内部治理结构 委托代理人理论（双重委托代理关系） 公众政府部门公共企业 1、政府部门对公共企业的监管力度不够 政府官员不作为 政府官员心有余而力不足 2、公共企业委托者的目标多元化 公众：社会福利最大化 政府部门：缓解就业压力、减轻政府负担、收购兼并破产企业等。 公共企业：利

15、润最大化,3、公共企业的激励机制不完善 不认同经营者能力与公共企业业绩之间的相关性 不兑现已有的奖励承诺 缺乏有效的激励制度 4、公众难以有效监督公共企业 公众的利益分散、相互冲突 政府官员追求自身利益 公众对政府官员监督、制约的手段有限,小知识：国有资产公开流失形式,公开流失是指看得见、摸得着的国有资产流失。如“59岁现象”，类似云南红塔集团的储时健、深圳市能源集团的劳德容等企业管理者，在自己即将退出权力舞台之际，利用对企业的实质控制权，把国有资产公开转化为个人收入；有的企业管理者利用金蝉脱壳的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产

16、和冗员、债务、亏损业务等留在母公司；有的则在外资购并国有资产中，低价出售国有资产；也有的利用MBO（管理者收购）的形式，管理者以低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。据初步估计，国有资产转让过程中，采用公开拍卖形式出售的国有资产价格一般比资产评估机构的评估价格高出10%左右，而采用私下交易方式出售国有资产的价格一般比评估价格低30%左右。,二、公共企业的外部环境 1、政府部门如何把握对公共企业的干预程度 2、政府部门对公共企业的剩余索取权和剩余控制权 3、政府部门对公共企业的偏袒 （1）政府部门实施行