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1、关于城乡统筹工作中农村土地问题调研报告 随着农业产业化和农村城镇化不断推进乡镇城镇化扩张工业集中区推进乡镇面貌一新的背后是大量耕地被蚕食耕地面积锐减；现行货币政策安置方式无法解决失地农民后顾之忧失地农民生存难以为继；一些地方农村土地流转不畅要地农民呼声与日俱增引发深层次矛盾诸多问题亟待关注和解决总之解决城乡统筹过程中的农地问题是农村发展的基本问 题对探索农村土地合法有序流转；保护耕地解决失地农民的后顾之忧切实维护广大群众合法利益大有裨益 一、存在问题 （一）土地纠纷颇多 “七种八养九行当种粮是个亏行当”这是前几年农民种田难以挣钱甚至赔本的写照在粮价低迷土地效益低下税费过高情形下许多农民忍痛放弃
2、土地如今农村实行税费改革后农民负担逐年减轻国家惠农政策出台使农民种田积极性空前高涨而与此同时以土地上利益纠纷引发诸多矛盾主要有以下几种： 1、管理上缺位主要情形有 昔日撂荒失地农民如今要地市场经济条件下许多农民纷纷走南闯北抛妻别子涌入都市“淘金”寻求致富路举家外出打工农民或他因无力耕种农田被撂荒未流入他人这样撂荒农田被一些农民“拾田”耕种如今种田划算失地农民为要地三番五次向镇村反映而占地农民也不愿意出田同时乡村干部认为以前土地效益低下时农民选择打工不愿意种田苦口婆心劝说耕种也无济于事最终不得不找人耕种现如今眼见粮价上涨要地有这样便宜的事呢 （2）昔日外出打工农民返乡要地外出务工农民将无力耕种的
3、农田交给亲朋友邻代耕代种也未办理任何手续这为日后因土地的权、责、利而发生纠葛埋下“伏笔”在种田效益低下土地效益排徊不前情况下农田多数是无偿流转此前农村土地流转往往不规范农民外出务工经商或因家庭缺乏劳动力致使农田弃耕从而请人代耕往往只是口头约定的“口头协议”、“君子协议”未签订正式的土地流转合同农民在农田收益低的情形下将农田交给种粮大户及其它农户代耕耕种双方权、责、利可分为两种情形：第一种情形是无偿的用农民自己的话来说是“两不找”转让方农民无须向代耕户付费用而代耕户也不付任何报酬给转让方而农业税由代耕户交纳另一种情形是转让方农民倒贴一点钱给代耕方在粮价低迷情况下农民种粮积极性不高即使签订土地流转
4、合同也未经司法部门公证合同往往失范而如今中央一号文件出台后国家对农业许多优惠政策譬如减免农业税费、降低农业税率、发放粮补、早稻补贴等极大地调动了农民种粮积极性农民感受到现在种粮很划算弃耕农民要求讨要农田复耕取得农田意愿与日俱增因而事后往往因土地流转合同失范发生纠葛 （3）农村人多地少户口要地前几年由于种田效益不明显甚至赔本农民不愿意多种田这样农村形成了“有田无人种”的窘境现在形成鲜明对比的是国家对农业反哺的政策出台粮价上涨让农民喜上眉梢一些农民深感还是种田划算农村土地承包改革后土地承包政策是30年不变村组人均耕地不均衡加上前几年农村计划生育管理落后超生人口在地改时未分到田这样一些家庭就形成人多
5、地少人多地少少户要求调整农田和弃耕户要求复耕取得农田意愿与日俱增往往因土地利益与村委会及其它农户发生纠葛 2、管理上越位 中华人民共和国土地管理法规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会管理、经营可由村集体组织的承包经营”同时农村土地承包法第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”在农业收益低下及农民对土地关爱程度偏听偏低情况下一些企业和农民利用自己的优势如资金、技术租赁外出务工农民土地进行集中成片开发发展规模经济而村委会往往越俎代疱将外出务工农民弃耕承包田全部或部分收回调整重新对外发包在农民不知情下越位代替农民谈判、签订合同农民要地而企业和种田大户则认为自己
6、在税改前签订合同是“合法”的在越位土地流转过程中农田大量向企业集中为追求利益最大化占用农田进行种花植草使基本农田保护面临严峻考验；同时加剧了要地农民与其之间矛盾在农村当农田向种粮大户集中时就产生乡镇政府和村委会越俎代疱代替农民签订合同履行发包方权利和义务时必须尊重农民个人意愿而在操作规程中未经农民同意越位代签合同很难保证农民自身利益 3、管理上错位 市场经济下一些农民外出务工无力耕种有的农民过去长期拖欠税费有的村委会以村民“你自己不尽纳税及挑圩筹资义务还享受什么权益呢”为由强行收回农民手中的土地重新发包给其它农户耕种收取一定费用另外有的村为追求利益最大化低价收回外出务工农民土地高价发包给一些企
7、业或业主种植苗木、花卉违背了现行国家政策 （二）乱占、圈占浪费土地问题始终未解决 我国是世界上人地矛盾最尖锐、最突出的国家之一在不到世界10%的耕地上承载着世界22%的人口目前我国人均耕地只有1.4亩不到世界人均水平的40%但土地沙化、水土流失和粗放利用还在延续我国以占世界不到10%的耕地养活了占世界22%的 人口这是我国对世界作出的不朽贡献近年来党中央、国务院对土地问题严之又严高瞻远瞩相继作出一系列重大决策紧守这一条耕地保护“红线”是历史和现实的客观需求也是践行科学发展观的根本要求但近年来我国各地小城镇建设如火如荼之势许多乡镇城镇化面貌日新月异千百年来农民习惯于的“乡土社会”正转型为“城镇社
8、会”对于不少乡镇经济与社会发展来说发展小城镇无疑是一个“大战略”同样具体到每个小城镇的建设也有个“战略问题”这就是在每个小城镇建设过程中如何保护好耕地问题统筹城乡经济社会发展加快小城镇进程为全面建设小康社会提供物质技术基础和生态环境双重保障任务就必须坚持在发展中保护耕地把青山绿水留给子孙后代把美好家园献给人民群众土地是最稀缺的不可再生资源但只顾眼前不顾将来的乱占耕地在农村还依然普遍存在个私企业异军突起无疑要占用农地同时势必造成大量耕地闲置浪费；农村“空心村”存在农民建房弃旧建新造成村庄渐渐向外扩张侵占农田；更有些地方本着经营城市就是经营土地的观念发展经济就打土地主意依靠土地作交易造成耕地锐减
9、（三）失地农民问题成为日趋严峻的问题 土地承载着农民诸多希冀承担着农民社会保障功能如土地为农民提供了生活保障；土地作为一种商品由于价格上涨具有增值的功能农民子孙后代对土地拥有继承权城镇化过程中许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后却不能和城里人一样拥有社会保障在现行征地货币安置方式中失地农民极易成为“种田无地上班无岗低保无份”的“三无”人员成为新的城市贫民同时也给社会稳定带来不安定因素一次性补偿,其补偿标准虽然相对于过去也“水涨船高”,但与土地非农升值相比差之甚远计划经济下的一次性补偿,其标准低,不全面,一旦补偿费用光,生活无保障,农民心理上不能接受
10、对补偿低农民反映强烈不愿田被征另外农村土地在被征过程中存在着同地不同价现象乡镇之间相比有的每亩5000元有的仅3000元其补偿标准地区差异悬殊千百年来农民信奉“不患寡就患不均”因土地补偿标准差异诱发农民攀比心理 二、成因 （一）农民要地的背后是农村土地流转服务滞后 农村土地流转无序、失范现象一方面有农民自身草率了事缺乏法律意识村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构农村土地承包法第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转”同时中华人民共和国土地管理法中相关条文也规定“农民集体所有的土地由村集体或村委会管理、经营可由本集体经济组织的成员承包
11、经营”村委会将弃耕田、农村死亡五保户承包田收回向人多地少户发包或成片“反租倒包”给企业、种田大户时无论是出于“好心”还是为增加集体收入等因素但土地流转中须尊重农民群众的意愿事实上倘若有个能站在农民立场以同一个声音为农民服务的土地流转服务中介机构这样势必公正、公平地维护了广大农民的合法利益 （二）土地产权不明晰 土地产权又称土地所有权土地产权其含义是：土地所有者在法律规定的范围内享有对土地占有、处分、使用、收益的权利土地产权是物权的一种它的主体是土地所有权客体是土地中华人民共和国土地管理法第八条规定“城市市区的土地属于国家所有农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外；属于农民集体所有宅基
12、地和自留山、自留地属于农民集体经济组织或村委会经营、管理已分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的由乡镇农村集体经营组织经营、管理”事实上法律对农村土地阐述只是一个原则性问题根据宪法、农村土地承包法中国实行土地集体所有制农村土地归农民集体所有农民通过承包获取了土地使用权在这种体制下农村土地的所有权实际上不明晰农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制农民土地流转过程中向企业、种田大户、缺田户集中时就产生村委会或乡镇代替农民谈判签订合同、协议现象同时征用土地过程中农民作为承包人和经营者却不能参与来维护自身合法利益
13、这实际上极易造成交易双方主体缺位农民的合法利益受损 （三）变味的政绩观经营城市就是经营土地的误区未走出 在一些人头脑里始终存在着这样一个思想误区种粮食农民永远富不了要发展城镇化、工业化就要多上项目就要用地而在现行干部考核中“政绩就是硬道理”成了干部升迁的硬杠杠要出政绩得干几件显山露水的政绩工程这样马路宽起来了楼房高起来了干部形象却在百姓心中矮起来了经营城市使城镇面貌一新但极易形成占地收益再占地再收益的恶性怪圈致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”农村城镇化地从里来这已成为农村城镇发展面临一个具体而又现实不容回避的问题寅吃卯粮经营城市即经营土地用光子孙后代资源其后患无穷 （四）征地制度上的缺陷 对被
14、征地农民安置的方法通常有三种：首先是土地换就业；其二是失地农民集体负责安置；其三是给予一次性货币补偿在就业形势日趋严峻情况下乡镇企业纷纷倒闭采取前两种安置方式不可能实现的通常情况下采取货币补偿方式农民征地得到的补偿依照土地管理法规定征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿标准为该耕地征用前3年平均产值的610倍；二是安置补助费为该耕地年产值的46倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费实际上对征地农民是按前三年农业的平均产值计算未按照市场交换所实现失地农民的补偿犹如企业买断工龄工人们往往享有社会保障失地农民失去赖以生存的土地实质为失业农民拿来到手的一亩地三、四千元补偿对农民生计来说是杯水
15、车薪无法解决长久生活其中还不乏乡村层层盘剥、扣压、占用其实根据土地管理法第十条规定表明：我国集体土地所有权存在基本形态即村集体农民集体所有、村民小组农民集体所有和乡镇农民集体所有集体土地所有权的主体是“农民集体”三种形态的集体所有权主体享有平等的法律地位其拥有的土地权利不因为行政隶属关系而有等级之别因而被征用土地的农民集体享有获取征地中衍生的土地效益 三、对策 （一）建立合理的土地流转机制 农村土地流转其目的就是促进土地资源开发提高农业效益为目标然而由于随意终止承包合同、越位收回农民土地引发的土地承包纠纷已上升为农村主要矛盾因而必须采取措施确保农民利益依法保障农民的主体地位和自主决策权 1、把好“三关”规范农村土地流转程序 （1）申请关承包土地农户或单位、个人需要土地流入、流出必须由个人或单位向承包方提出书面申请申请时需要注明流入、流出的条件、地类、面积及流转形式在双方协商一致基础上经发包方同意后签订书面意见真正做到有据可查避免日后因土地流转发生 （2）合同关对流转土地经双方协商后依法签订土地流转合同规范管理切实保护依法形成的土地流转关系和农民土地承包权 （3）登记关签订土地流转合同时由承包方向发包方所在地乡镇农业承包合同管理机构登记乡镇两级对土地流转情况做
