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1、28 政策论坛Z H E N G C E L U N T A N 2 01 0/3 从广铁集团看铁路改革的 制度博弈 孙长松 广州铁路（集团）公司是全国铁路第一个也是迄今惟一一个“公司 化” 的铁路局。 对这个独特的铁路公司制度变迁问题进行分析研究， 权衡 得失，应是一件有意义的事情。 一、广铁集团现行的制度特点 描述一个企业的制度， 按照威廉姆森在 资本主义经济制度论企 业签约与市场签约 一书中的说法， 就是描述企业的签约状况， 即企业与 生产要素、 与政府、 与市场等之间签约以及契约受保护的制度。 威廉姆森 也认为， 一个国家的经济制度， 可分为企业签约和市场签约两个方面， 一 切经济问题
2、均可看作合同问题。 企业与生产要素之间的签约， 反映的是企业的产权制度。 企业与政府 之间的签约， 反映的是政府管理微观经济的制度， 即政府管制。 企业与市 场之间的签约，反映的是企业的治理制度（规模与组织结构） 。企业的契 约能否得到有效保护， 反映了一个经济体是契约型的还是关系型的， 从而 也可以比较企业签约过程中事先和事后的交易成本， 分析制度的优劣。 从现代公司所应具有的特征来看， 广州铁路 （集团） 公司是一个 “被 公司化”的“铁路运输企业” 。它有以下的制度特点： 1 . 产权多样化但主体是共有制 广州铁路集团的前身为广州铁路局，属于国家铁路。1 9 9 3 年改挂公 司牌子，但
3、没有对其产权制度作出安排。 集团内辖有4 家合资铁路公司: 一是三茂铁路公司。 1 9 8 6 年， 经中央 政府批准， 广东省开风气之先， 引入日本三富投资有限公司资金折人民币 1 . 6 亿元， 与铁道部合资修建了三茂铁路。 当时的股东分别为广东省政府、 摘 要: 广州铁路集团一直是中国铁路改革的“试验田” ，发生在这里 的制度变迁，折射出中国铁路二十年来艰难的变革历程。探析这一变 迁过程中的经验和教训， 对于推动铁路行业体制改革具有现实的意义。 关键词: 铁路运输; 交易成本; 制度变迁 29 Z H E N G C E L U N T A N 政策论坛 2 01 0/3 铁道部、日本三
4、富投资有限公司。 开通运营后广东省与铁道部进行了 长达数年的三茂铁路股权之争。 由 于连年亏损，日资无奈退出，仅以 5 0 0 0 万元将其股权转让给广东省政 府。最后广东省诉至国务院，由当 时主管铁路的国务院领导拍板，决 定广东省占5 5 % ，铁道部占4 5 % 。 2 0 0 4 年， 铁道部将隶属广铁集团的 广三线约3 亿元资产“注入”该公 司，变成国铁控股，始有盈利。二 是广东省与铁道部于1 9 8 8 年合资成 立的广梅汕铁路公司，由广东省控 股。1 9 9 8 年，铁道部将京九铁路的 一部分“注入”该公司，实现了国 铁控股。 三是由铁道部和湖南省政 府共同出资的石长铁路有限责任公
5、 司， 于1 9 9 6 年组建， 1 9 9 8 年石长铁 路建成投入运营。 四是1 9 9 7 年由铁 道部、海南省、广东省共同组建粤 海铁路有限责任公司，经营连接陆 岛、 跨海及海南省内铁路。 此外， 广 铁集团也代表铁道部管理若干在建 的广东、湖南两省境内的合资铁 路， 如广州、 长沙周边的城际铁路、 深厦铁路、广珠铁路等。 广铁集团公司现在还下辖一家 上市铁路公司。1 9 9 4 年， 由广铁集 团公司独家发起将原辖1 4 7 公里铁 路的广深铁路公司改制为广深铁路 股份公司，并在香港联交所上市。 公司由广铁集团公司控股，持股比 例为2 / 3 ，另1 / 3 股东为境外投资 者。2
6、 0 0 3 年， 铁道部又将广铁集团 公司所辖的京广线广州至坪石段 4 8 2 公里 “注入” 该公司， 在上海证 券交易所上市，大股东仍为广铁集 团公司，所持股比不变。 广铁集团也是湘粤琼三省范围 内所有国家铁路的出资者代表。在 实际经营活动中，集团总部对国家 铁路、股份制铁路、合资铁路全权 行使经营权，虽然在行使这些权利 时并未得到另外的出资人的授权。 . 政府管制有所放松但仍然 具有传统的政府统制的浓厚色彩 政府部门对广铁集团的规制逐 年有所减少，集团对中层干部的任 免、对员工的奖惩、具体的运输生 产组织、较小规模的简单再生产投 入等等，可以自主进行。但由于铁 路长期实行客、货、网不分
7、的管理 体制，具有自然垄断性质，被认为 带有很强的公益性，也曾经被国家 作为宏观调控经济的工具，因此仍 然受到相当严格的政府管制，包括 价格的控制、生产布局的安排、运 输产品开发、运输能力分配、机构 定员定编、劳动工资等级、利润分 配等，都由铁道部决定，广铁集团 只是这些规章制度的执行者。虽然 “被公司化” ，但广铁集团并不能从 市场独立地取得收入，要通过铁道 部按一个 “均贫富” 的清算单价， 参 与全国铁路的清算，才能计算出盈 亏结果。他们也像其他铁路局一 样，在市场准入、基本建设、原材 料供应等方面受到政府的特别保 护，并被授予环保、卫生、安全等 方面的行政权和与铁路有关的执法 和司法权
8、利。 . 规模越来越大但更像是一 个分公司 广铁集团具有较大的规模， 固 定资产近千亿元，员工十几万人， 年运输收入2 8 0 多亿元。集团的内 部治理结构与其他铁路局并无严格 的区别， 虽然设有董事会、 监事会， 但其成员都由铁道部指定，也没有 经常的议事制度、权责制度。这种 状况与铁路的整体管理体制有关。 铁道部具备一个完整企业的所有要 素。铁道部通过内部设置的企业科 层结构似的业务或经营部门，通过 最早产生于美国铁路的直线参谋式 的组织结构，直接组织指挥全国铁 路运输生产， 对列车运行进行调度， 对全路的装车、 售票等进行安排; 直 接设计和开发新的铁路运输产品、 编制列车运行图，确定铁
9、路运价; 直接确定新的铁路线建设，也直接 安排主要的铁路简单再生产，如机 车车辆更新、线路改造等; 对全路 运输收入通过十分复杂的内部清算 进行再分配; 直接确定全路职工的 工资标准。铁路具有半军事化的传 统， 强调在生产经营活动中要 “一切 行动听指挥” 。广铁集团也像其他 铁路局一样，作为企业显然不够完 整，例如它不能完整地从市场取得 收入 （通过内部清算取得） ， 不能自 主确定产品价格，不能自主开发新 的运输产品，不能自主进行扩大再 生产，也不能自主确定内部组织机 构。它们在铁道部的统一指挥下， 直接进行铁路客货运输生产，管理 管内的线路、机车车辆、客货运业 务和按业务或区域设置的站段
10、。铁 路局具有追求利润最大化的动机， 内部设置科层组织，具有企业组织 的大部分特征。从管理经济学的角 度看，铁路局实质上更像一个分厂 或分公司。 这种缺少微型资本市场 特征的大规模企业的内部治理结 构，显然不能较好解决委托 代理问题，也导致管理信息失真问 题严重，机会主义行为和弱激励问 题突出，管理的交易成本比较高。 . 契约得到重视但常常不能 得到有效保护 在铁路运输方面、 劳动用工方 面、铁路建设方面，通过契约对各 种经济活动进行约束，现在已经相 当普及。这就使得过往各种经济活 动都要通过关系来进行、企业需要 将收益的很大一部分用于关系交易 的情况有了改变。但铁路运输合 同、劳动合同、企业
11、经营合同往往 得不到充分的保护，合同实施比较 30 政策论坛Z H E N G C E L U N T A N 2 01 0/3 随意，且事后仲裁因为铁路本身掌 握司法资源而难以合理进行。比如 旅客或货主如对铁路造成的损害进 行索赔，是十分困难的事情。铁路 员工也仍然是 “铁饭碗” ， 公司很难 解除其劳动合同，个人也没有离开 公司的 “出口” ， 劳动合同更多地成 为一种形式。对产权合同的保护更 缺乏诚实的态度，参与铁路经营活 动的路外投资者的权益难以得到基 本保障，在集团决策层中也没有代 理人，获得的信息不对称，往往最 后只得放弃相关权益。 二、广铁集团制度变迁轨迹 1 9 9 3 年广铁
12、集团改制之前， 与 全国各铁路局一样，进行了“大包 干”改革，开始有了一些经营自主 权。例如可以任免本局的“处级干 部” ，有了一点“利润留成” ，可以 给员工发放一定的奖金，还在运输 主业之外搞起了“多种经营” 。此 后，广铁集团大体上又经历了以下 五个阶段的制度变迁，其中第一个 阶段是广铁集团所独有的，其他则 是全国铁路各局一并进行的。 1 . 公司制改革及局部股改上市 1 9 9 3 年， 经国家批准， 广州铁 路局改制为广州铁路 （集团） 公司， 并纳入当时由国家直接管理的1 0 0 多家企业集团之列。按当时的设 计，改制后的广铁集团享有多项生 产经营自主权，如自主决定人事管 理、员工
13、报酬、内部机构设置、生 产布局安排、外贸、资金使用、部 分运输产品价格等等。这一改革， 当时不仅在铁路行业是令人耳目一 新的，在所有大型国有企业包括各 种网络性行业中，也是开风气之先 的。今天回过头来看，当初的设计 大都没有实现，广铁集团与其他铁 路局本质上并无二致，实质上成为 一个“被公司化” 的铁路局。 显然， 这种体制内的局部的制度改进难以 克服制度变迁的 “路径依赖” 困境。 1 9 9 4 年， 广铁集团所辖的广深 铁路公司通过股改，在香港联交所 上市。这是内地铁路的第一家上市 公司。上市为这个公司带来了活 力，利用自身积累相继修建了双 线、三线、四线及国内第一条准高 速铁路，区域运
14、输市场的竞争能力 得到很大提升，客货运量特别是旅 客发送量大幅度上升。但今天的广 深铁路股份公司的生产经营自主权 十分有限，甚至对所属基层单位的 干部的任免、调整及各项财务预算 的安排都完全集中到了其母公司。 . 实行资产经营责任制 1 9 9 5 年起至今， 铁道部对各铁 路局实行资产经营责任制，即由铁 道部给各铁路局下达各种生产经营 指标、安全质量指标，签订“责任 状” ， 依此对各局进行考核， 评出优 劣，奖优罚劣。广铁集团对下属单 位则据此实行生产经营责任制，下 达生产和支出指标、安全质量指 标，进行优劣考评。实行责任制的 意图是把生产经营责任层层传递 到各个层级的员工， “千斤重担众
15、 人挑， 人人肩上扛指标” ， 解决国有 企业的委托代理问题和监管难 的问题。从实际的效果来看，这种 问责制有一定的效果，对代理人的 激励有所强化。但因为这种问责制 的参数确定和考评带有很大的主 观性，责任指标和经营结果又可在 期末调整，且奖罚的力度根本无法 与产权权益相比，因此很多情况下 可能流于形式。比如我们并未看 到过因为这种问责被免职或降职的 例子。 3 . 局部范围的客网分离 2 0 0 0 年， 根据铁道部的统一安 排，广铁集团在全国铁路各局中首 个成立了客运公司，将客运业务与 铁路线路和货运业务分开，并通过 相当复杂的清算，以向路网支付使 用费的方式，相对独立地进行生产 经营活动
16、。广深股份公司和各合资 铁路公司的客运业务，则仍然维持 原管理体制不变。广铁集团客运公 司成立后，取消了干部级别，实行 了按岗取酬、易岗易薪的工资制 度，建立了扁平化、软性化的事业 部制的组织结构，调整了生产布 局，从增运增收、提高效率、改善 质量等各项指标来看，效果是好 的。2 0 0 1 年， 这个公司的改革经验 推及全路，各铁路局都成立了客运 公司，并开始进行组建货运公司的 工作，准备实行更完全的网运分 离。但由于这种铁路局范围的网运 分离并未打破以铁路局为主体的传 统运输管理方式，显然不符合铁路 运输市场具有区域经济性和网络特 征的实际，规模不经济可能导致生 产成本上升，且这种体制内的变革 缺少契约的保证，特别是没有在产 权改革这个对制度稳定具有约束力 的方面作出必要的安排，因此在 2 0 0 3 年就体制复归， 广铁客运公司 也成为全路最后一个被撤销的客运 公司。铁路为进行这一改革进行过 长期的准备，付出了昂贵的成本， 结果是许多人始料未及的。 4 . 改革两级法人管理体制 按照上个世纪8 0年代发布的 铁路法 的规定， 铁路局和铁路分 局都是
