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1、第五章 确定目标与评估标准,一、目标、标准与测量指标 二、确定政策目标和评估标准的程序 三、基本的政策目标 四、评估标准与测量指标,目录,一、目标、标准与测量指标,总体目标、具体目标、评估标准和度量指标之间的关系，如图51所示。,某地政府准备实施一项水资源管理政策，它所宣称的政策目标是“通过加强水资源管理提高当地群众的生活水平”，政策分析人员可以将这一总体目标分解为具体目标，并为每一具体目标设置相应的评估标准和测量指标，如图52表示。,案例,（一）政策目标和评估标准的功能 （二）政策目标与评估标准的确定过程 （三）多重和冲突目标的处理,二、确定政策目标和评估标准的程序,（一）政策目标和评估标准
2、的功能,（一）政策目标和评估标准的功能,政策分析人员应当依据什么来帮助委托人澄清政策目标，又是怎样“发现”评估标准和测量指标？对于这些问题，目前并不存在一个明确的答案，更不存在可以套用的现成公式。不过可以肯定的是，政策目标和评估标准不能来自分析人员的主观设定，而必须源于委托人并由委托人最终认定，这是政策分析区别于与一般社会科学研究（包括政策研究）的一个突出特征，但这并不意味着分析人员只能消极等待、无所作为。,（二）政策目标与评估标准的确定过程,从韦默和维宁、帕顿和沙维奇等人的上述见解中，我们不难从中获得一些启发。,（二）政策目标与评估标准的确定过程,另一方面，政策目标首先是一种特定的政治目标，
3、集中反映不同政策主体的利益、偏好和价值观。因此，政策目标从根本上说是政治过程的产物。只有在政策目标的形成过程中考虑政策主体各方的利益诉求与价值偏好，并将这些不同的甚至异质的利益诉求和价值观反映到评估标准中，政策方案才具有政治可行性。因此，政策分析人员不能“闭门造车”，而必须通过设置多元的评估标准使多元的社会利益要求得到平衡。这一过程大致可用图54来表示。,奎德思想： 如果在政策目标问题上存在着争论，那就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标，通过更高层次的目标分析或通过原初目标的一致性检验，也许人们可以做出选择。如果这种达成单一目标的努力失败，可以采取两种另外途径来确定一个偏好的目
4、标。 第一，最优化途径。寻求最优化途径是一个由三步组成的分析程序：一是在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。 二是确定目标的偏好顺序和优化序列。三是除了最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。 第二，赫伯特西蒙的“令人满意”途径。,（三）多重和冲突目标的处理,韦默和维宁则见解： 政策分析中最为困难且容易引起争议的是对目标集中的多个目标进行选择和权衡，而解释目标和政策之间的关系的过程本身会改变目标的选择。假设委托人考虑的只有效率和公平两种目标（它们分别由纵轴和横轴代表），他对于公平和效率的无差异曲线是IA。如果限于在曲线F1E1表示的可行的政策边界之内进
5、行政策结果的选择，那么在无差异曲线是IA上的点X1处达到最高效用。在点X1上，公平和效率之间的边际替代率等于ac线的斜率，它是无差异曲线和政策边界在点X1处的相切线，如图55所示。,三、基本的政策目标,在政策分析实践中，评估标准的具体内容是由政策问题的性质、内容以及政策目标决定的。邓恩认为，我们“可以根据用来支持政策问题解决方法的具体决策标准来考察几种理性选择。 决策标准的含义是，构成行动建议基础的明确陈述的价值观，它们有六个主要类型：效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性”，每类标准所涉及的问题与说明性指标，,四、评估标准与测量指标,四、评估标准与测量指标,帕顿和沙维奇根据巴尔达奇（Eu
6、gence Bardach）提出的类型学方法，将常用的政策评估标准划分为四种类型：技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性以及行政可操作性，每一种评估标准类型所涉及的问题与测量指标如图52所示。,四、评估标准与测量指标,这类标准主要关注成本约束下的政策手段及其实现预期目标、取得预期效果的程度，“技术可行性标准将衡量政策或规划的产出是否达到了他们的预期目的。 属于技术可行性范畴的标准主要是效力标准，它关注的焦点是政策方案能否取得预期效果，而它关心的核心问题是，备选方案将在何种程度上实现预期目标。,（一）技术可行性,这类标准主要关注备选方案的成本以及方案实施后产生的社会总收益，它使用的经常是一些“
7、硬性”测量指标，比如成本（cost）、收益（benefits）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）等。 1、成本与收益的概念 2、成本与收益的类型 3、成本与收益的测量,（二）经济与财政可行性,1、成本与收益的概念 成本 主要包括机会成本、沉淀成本、边际成本、显性成本、 收益 在政策分析中，收益并不必然与政策目标联系在一起，收益既包括政策行为产生的可用货币来衡量的各种收入（经济效益），也包括其它不能用货币衡量的收益（社会效益），既可以使长期的，也可以使短期的，既可归之于委托人（政府），也可以归之于社会或个人。 在市场正常运行、价格机制没有被扭曲的情况下，收益的测量
8、比较简单，但在不存在市场或价格无效的情况下，收益的测量就变得非常困难且常常充满不确定性。,2、成本与收益的类型,3、成本与收益的测量 A、消费者剩余 B、调整后的价格：影子价格（shadow price）。在不完全市场中交易的商品价格，一般不能反映这些商品的边际成本，这类商品的影子价格是其背后的边际社会成本。 C、贴现：要对成本和收益进行比较并进而做出决策，就需要将不同时间（年度）所发生的成本与收益，按照一定的贴现率，换算成同一时间点上的成本与收益，即“现值”（Present Value，简称PV）。如果令贴现率为r，n年底的一笔钱Sn（终值）的现值为： D、根据经济行为推断：时间价值、生命价
9、值 E、.对无形物品的估计。,（三）政治可行性（political viability）,（1）公平：关于公平的观点，大致可归纳为四种类型：平均主义的公平观、功利主义的公平观、分配主义的公平观以及市场主义的公平观，前三类属于实质正义观，后一类属于程序正义观。 （2）回应性：是一个指向性标准，是指公共方案满足特定社会群体的需要、偏好和价值的程度。 （3）可接受性：可接受性既指特定政策方案能否被政治过程中的相关行为者所接受，又指明确委托人和其他行为者是否乐于接受新政策。,1.政治可行性涉及的主要价值类型,（4）合法性：合法性或法定标准可以放在政治标准的类别中予以考虑，因为政治行为能够制定、修改法律
10、。在分析开始时我们就要调查现行法律、规则和章程将对方案设计工作产生的影响。 （5）适当性：适当性是关于政策方案评估的综合性标准，它经常要在上述记住几种政策目标和评估标准之间进行权衡和取舍，特别是在平等与效率、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行艰难选择。,1.政治可行性涉及的主要价值类型,2.来自于“人”的有利或不利因素,在政策分析实践中，实施分析有时是在政策方案被完全采纳之后才开始的；一项政策方案即使被广泛接受，在实施中仍可能遇到麻烦，因此，在进行方案预测时，必须预测实施中可能会出现的错误，使实施可能性成为评估政策的一个指标。这类标准主要关注在特定的社会环境，特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性；所涉及的概念主要有：权威性（authority）、制度化的责任约定（institutional commitment）、能力（capability）和组织支持（organizational support）。,（四）行政可操作性,
