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1、浅论“治理理论”摘 要：治理理论是二十世纪九十年代以来西方学术界较有影响的理论，是关于当前政府和政府改革的研究课题。治理理论产生于西方福利国家失败和市场机制失灵的语境中，它的理论基础是新自由主义和公共选择理论。治理理论在西方一经提出，很快就引起了中国学者的关注，并已成为学术界探讨的热点问题。治理理论虽对我国的政府改革有一定的启发意义，但由于社会发展阶段和意识形态的差异，决定了我们在研究治理理论时，必须结合中国的现实，做出正确的抉择。关键词:治理理论;理论基础;一治理问题的提出二十世纪九十年代以来的西方学术界，治理理论十分流行，以治理为研究课题的著作开始涌现，并成为学术界争论的焦点。从1989年
2、世界银行在分析非洲的发展形势时，首次提出了“治理危机”，再到世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”。“治理”一词在学术界传播的速度超出所有人的想象，与此同时，治理理论在实践上也被运用到各国的政府和政治改革上，甚至有学者提出“没有政府的治理”。治理理论产生于西方国家，因此作为舶来品的治理理论是否适应于中国，就成为中国学者争论的焦点。我国学术界开始重视这一理论，并且将这一理论应用于中国现实的政治问题，我们不能因为强烈的人文关怀而忽视了学者应有的学术理智，否则就会导致对治理理论的滥用和对政治实践的误导，治理理论的中国适应性问题，仍需要我们进行探讨和大量的理论和实践论证。本文将从治理理论兴
3、起的背景和理论基础入手，以求能把握治理理论的精髓，从而对治理理论的中国适应性问题做一个尝试性的判断。二.关于治理概念的综述在英语中，“治理”一词可以追溯至古希腊语和古典拉丁语中的“操舵”一词，原指控制或操纵。在对治理的各种定义中，最权威的定义是联合国全球治理委员会于1995年发表的我们的全球近邻一文中：“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式之总称，它是使相互冲突的不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括了有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，也包括由各种人们同意或以为符合其利益的非制度安排。”根据我国著名学者俞可平教授的观点：“治理一词的基本含义是指官方的或民间
4、的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”治理是一种管理过程，包括公共权威的树立，治理机制的建立和治理方式的多样化。在西方学术界，作为全球治理理论的主要创始人之一的罗西瑙认为：治理是指“由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”研究治理理论的另一位权威学者斯托克对目前流行的治理概念作了一番梳理和比较后指出：学术界对治理理论已经形成了五种主要的观点：治
5、理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着：办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。从以上各种关于治理概念的定义中我们可以得知：治理理论具有广泛的适应性，这是由于治理主体的多样化决定的，治理的主体可以是国家、公共机构，也可以是私人机构，更可以是公共组织和私人机构的相互合作。治理理论强调的是：在国家和政府不能发挥主体作用而需要相互合作的问题上，强调社会的
6、作用，强调社会与国家的协作，也因此更加强调国家对社会的依赖关系，摆脱此前所认识的社会必须依赖于国家而存在。“治理”和“统治”从表面上看似乎没什么差别，尽管治理和统治都属于政治活动范畴，都需要权威和权力，但两者的实际内涵却存在很大的不同。治理需要权威，但和统治不同，这个权威不一定是政府，而且治理动员管理对象共同参与，是一个上下互动的管理过程。与此同时，治理在实际管理过程中极力寻求管理方式的灵活性和管理手段的多样化。由此我们可以得出：在内涵和外延上看，治理是一个比统治更宽泛的概念。治理的权力是分散的和多中心的，而统治权力是集中的；在管理范围上，统治是在民族国家内，而治理可以跨越国界，也即现在流行的
7、全球治理；在权威的来源于性质上，统治的权威源于强制性的法律，而治理则源于公民的自愿认同和对公共生活的积极参与。三.治理理论兴起的背景（一） 治理理论兴起的社会实践背景治理理论兴起的现实原因之一就是公民社会的日益壮大。从政治思想的历史发展来看，公民社会起源于古希腊城邦，因为从政治角度看，雅典是个城邦社会；从社会角度看，雅典则是个公民社会。公民社会既是市场经济发展的必然产物，也是对现代民主政治发展的回应。那么何谓公民社会呢？有学者认为：“公民社会指的是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是民间的公共领域。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会
8、、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的第三部门。”介于国家与社会之间的公共领域的日益扩大，为公民参与公共事务提供契机，公民在这个领域里自由讨论，不涉国家的干涉，强调公民在政治生活中的互动。而治理理论则是以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的政治活动。公民社会的日益扩大，使人们认识到仅仅依靠市场或者政府都无法避免资源配置的低效率。因此越来越多的人尝试以治理理论来解决上述问题，强调政府、市场和社会的协作，治理理论便由此而兴起。第二次世界大战后，由于民族国家的职能扩张，机构臃肿，以及由此而带来的行政效率低下，导致西方福利国家出现管理危机，政府与公民社会的联
9、系愈来愈少。西方福利国家追求公平分配与应享权利，但福利国家也会带来一系列的负面效应：一是容易导致个人进取意志的衰退，人们开始养成对国家的习惯性依赖，工作伦理和工作热情衰退，享乐主义开始在西方国家流行；二是容易产生对政府形象的破损,西方福利国家的政府不仅要向公民承诺建立一个名符其实的福利国家，而且承诺要采取行动改变所有社会和经济的不平等，这给政府带来沉重的执政压力，一旦丧失行政能力，就会因无法兑现承诺而陷入合法性危机。治理理论兴起有着深刻的社会背景，除了西方福利国家失败这一直接原因外，许多西方学者认识到在资源配置中，政府存在缺陷，市场同样也存在缺陷，市场机制在提高资源配置效率和发展市场经济方面曾
10、显示出比层级制更大的优越性，但在具体的资源配置过程中，市场机制也存在分配不公、市场垄断、失业等现象，即市场在资源配置方面出现低效率的时候，就出现了市场失灵的现象。所谓市场失灵在福利经济学中是这样描述的：如果没有足够的市场；如果所有的消费者和生产者不按竞争规则行事；如果不存在均衡状态，这样的情况下，运用市场手段，无法达到经济学中的帕累托最优。市场在提供公共产品、限制垄断、避免过度竞争等方面存在缺陷，单纯的依靠市场手段无法实现资源配置的最优化状态。考虑到市场和政府都存在缺陷，越来越多的人提出治理理论。有学者指出：“公共治理理论既是对福利经济学关于市场失灵论的超越，也是对公共选择理论关于政府失败论的
11、超越。公共治理是在各相关学科对政府理论研究发展到一定阶段上互相渗透、相互融合、综合发展的产物。”（二） 治理理论兴起的学术背景治理理论的兴起虽然有现实的社会原因，但它并非是一种简单的应对现实社会问题的应对之策，在其社会原因背后有着深刻的学术背景。众所周知，资本主义在西方国家取得绝对的统治地位，已经过去了几百年的时间，在这期间，围绕政府职能与政府改革的学术争论，就未曾停止过。治理理论认为：无论是亚当斯密的“看不见的手”，抑或是凯恩斯的“看得见的手”，从本质上说都无法克服市场机制和政府本身所固有的缺陷。“作为新保守主义政治视域中的治理理论，可以称之为治理话语，治理话语排斥政治学知识中统治话语的独霸
12、地位，以多中心治理为核心拓展了民主自治思想。”治理理论主张由政府、市场和第三部门共同治理国家，从政府、市场、社会等角度多层面进行治理，从而形成一种全新的政治管理的局面。在治理理论兴起之前，西方国家的公共管理主要采取两种途径：一是集权式的政府主导模式；二是市场化的经营模式，但是在实践中，这两种模式都存在不可避免的缺陷。这样，就在西方学术界重新探讨国家和社会事务的管理模式时，治理理论便应运而生，成为当前西方学术界流行的理论之一。（三） 治理理论兴起的世界背景全球化正日益成为我们这个时代最显著的特征，治理理论的兴起虽然有其社会背景，实际上，治理理论的兴起也是对全球化发展浪潮的回应。随着“全球化时代”
13、的到来，人类的政治生活正在发生深刻的变革，其中最明显的就是人类政治活动的重心由“统治”转向“治理”。在全球化条件下，任何民族国家的政治行为和政治活动都不再是单纯的个别行为，而是国际社会和国际政治中不可或缺的一部分，因为全球化使世界紧密联系在一起，世界各国是相互依存的。全球化首先是世界经济的一体化，而经济生活必然影响政治生活以及文化生活，经济全球化改变了传统的统治主体和方式。全球化的重要特征就是跨国组织和跨国公司的影响日益扩大，传统的国家主权论受到挑战，民族国家的主权和政府的权威不断受到挑战和削弱。与此同时，治理和全球化治理的作用便日益突出。国内有学者指出：“国际社会和国内社会在全球化时代同样需
14、要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过治理和全球治理来实现。”全球化虽然对人类政治生活产生深刻的影响，但并不能因此用全球化来说明世界的现实状况，因为民族国家一直是人类政治生活的核心，世界的本质没有变，仍然是一个由民族国家构成的无政府社会。在全球化的背景下，治理理论主张的“多元治理”，强调民间组织的作用适应了这种全球化浪潮：全球化使世界趋于一致性，全球化加深了世界各国的经济联系。正是在这样的背景下，治理理论开始勃兴，它是全球化进程发展的必然产物，是冷战后国际政治经济格局新的发展阶段，顺应了时代发展的潮流，有利于推进全球公民社会和民主政治的
15、发展。四.治理理论的理论基础及主要特征（一）治理理论的理论基础治理理论有着广泛的世界背景、社会背景和深刻的理论渊源。就其实践原因而言，由于西方福利国家政策的失败和市场机制的失灵，导致西方的政治学家和学者提出治理理论，试图以“治理”取代“统治”，以求解决市场和政府在资源配置中的局限问题。众所周知，任何一种理论并非只是一种应对社会现实问题的应对之策，在其背后有着深厚的理论基础，治理理论也不例外。笔者认为：全面把握和理解治理理论首先需要了解其理论本质和精神，而要理解治理理论的精神必须追溯至隐藏在它背后的理论基础。总的来看，治理理论有三大理论基础：一种是主张恢复古典自由主义的新自由主义；一种是主张用经
16、济学方法研究政治学问题的公共选择理论；一种是批判现代自由主义的新保守主义。1.新自由主义自由主义是形成于近代并在当今的西方社会处于主流地位的一种政治思潮。作为一种哲学思潮，自由主义的发展经历了古典自由主义、主张国家干预的自由主义和主张恢复古典自由主义的新自由主义三个阶段，而新自由主义尤其是极端自由主义则为治理理论的兴起提供了直接的理论渊源。新自由主义反对积极自由，认同个人行为不受限制，不受干涉的消极自由观，要求消除一切妨碍个人权利的人为障碍。新自由主义的契约论模式认为：自然权利不仅具有不容侵犯的价值神圣性，而且常常表现出易遭伤害的现实脆弱性，所以其主张应该最大限度地降低来自他人、团体尤其是公共权力组织的种种不合理的外在干预。虽然自由主义的基本原则和前提假设是个人主义的，但与无政府主义不同，自由主义坦然接受人只能生活于政治社会这一既定事实，政府作为公共权力机构，其存在是有序社会生活得以维持的必要条件，但这种政府必须是管事最少的政府也就
