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1、“全国最安全城市”评价指标体系初探 为了应对入世带来的机遇和挑战提高城市综合竞争力确保实现“富民强市、加快发展”的战略目标市委、市政府明确提出了“创建全国最安全城市”的要求为将这一要求具体落实细化形成可操作性的评价指标体系由市委政法委牵头市公安局、检察院、法院派员参加专门成立了调研小组在市统计局、科技局和有关高校、科研院所的指导配合下对“创建全国最安全城市”的参照系（本文仅限于治安安全）进行了调查研究初步形成了南京市“创建全国最安全城市”评价指标体系的基本设想和框架一、关于“全国最安全城市”的概念对一个城市而言环境就是资源就是竞争力而城市安全是最重要的投资环境也是最有吸引力的招商资源创建“全国
2、最安全城市”正是为了营造城市安全环境增强城市综合竞争力参照国内外相关学科研究成果结合维护城市安全工作实际笔者认为“全国最安全城市”的概念应由三个基本概念组成：1、城市所谓城市辞海中规范的解释是：“人口集中工商业发达居民以非农业人口为主的地区通常是周围地区的政治、经济、文化中心”我国对于城市本质和特征的最权威的提法已写入了中共中央关于经济体制改革的决定之中即：“城市是我国经济、政治、科学技术和文化教育的中心是现代工业和工人阶级集中的地方在社会主义现代化建设中起主导作用”2、安全关于安全就其本质而言即：没有危险不受威胁不出事故；从人们最关心的看莫过于人身安全和财产安全安全又有广义和狭义之分：广义上
3、的安全应涵盖政治、经济、社会、环境等一切因素；而狭义上的安全主要指治安方面的安全因本调研主要集中于政法、综治工作“创建全国最安全城市”的目标、任务故将此安全限定为治安安全以便突出重点进行研究3、安全城市安全城市从理论上讲应当是没有危险市民不受威胁生产、生活不出事故群众普遍有安全感的城市但在城市现代化建设加快的现阶段经济和社会结构的变革利益关系的不平衡和贫富差距拉大以及各种思想和价值观念的矛盾冲撞许多新的犯罪诱因不断产生各类违法犯罪案件的上升将是不以人们意志为转移的客观存在因此只要保障社会治安秩序稳定的控制力控制住危害社会治安秩序的破坏力且破坏力的幅度控制在社会和群众能够承受的范围之内那么城市社
4、会治安就是平稳的、安全的即为安全城市这是目前国际、国内犯罪学研究的共识4、全国最安全城市根据我国城市规模、行政等级的不同城市间的可比差距加大为科学、客观地进行比较分析我们将国内15个副省级城市（含本市）作为参照城市即：在全国同等城市（副省级市）中治安安全最好的城市就是“全国最安全城市”在此需要指出的是“最安全”是相对的而不是绝对的文中所提出的指标体系基本设想系以统计学和统计分析实践中常用的五级量表为依据将15个副省级城市的测评情况分为5个档次凡综合评价为第一档次的即为“全国最安全城市”二、关于“全国最安全城市”评价指标体系的思考“全国最安全城市”和对“全国最安全城市”的评价是两个不同的概念“全
5、国最安全城市”是客观存在的而人们对“全国最安全城市”的评价或者说怎样才是“全国最安全城市”则属于主观认识的范畴所谓对“全国最安全城市”进行科学评价就是要对评价范围进行科学界定对评价标准进行科学确定对评价方法进行科学选择这就需要有一个科学合理、切合实际的评价指标体系（一）设立“全国最安全城市”评价指标体系的意义目前世界各国对“全国最安全城市”的评价尚没有一套完整的指标体系许多国家和地区都把警方登记的刑事案件数量作为衡量是否安全的主要指标如日本主要依据警方报告的案件数台湾地区主要依据暴力案件和盗窃案件的升幅香港特别行政区主要依据报警案件数等等以刑事案件立案数作为评价是否安全的主要指标这虽然是世界通
6、行做法但其弊端也是显而易见的因此借鉴西方发达国家对城市安全评价的研究成果如英国警务专家从社会学角度提出的七项评价指标美国学者提出的九项评估指标法国开展的全面犯罪调查澳大利亚学者按照“社会契约”学说提出的三项指标等结合我国城市安全实际设立“全国最安全城市”评价指标体系有利于我们正确把握社会治安情况和监测城市安全状况有利于规范对城市安全的评价和正确制定政策有利于有的放矢地开展工作和进行正确的分类指导以起到事半功倍之效从我市而言通过把本市与国内同等城市的各有关指标进行比较可以明确而具体地看到本市的排列位置、强项和弱项然后通过对各量化指标的详细分析制定出符合实际的工作规划采取具体有效的措施加快城市安全
7、进程使南京市早日成为“全国最安全城市”（二）关于“全国最安全城市”评价范围的界定科学界定“全国最安全城市”的评价范围是科学评价城市达到最安全目标的前提从我国国情和城市治安状况的实际以及公安机关现有条件出发我们认为对城市安全的评价范围和涵盖面都不宜过大否则内容繁多又不易量化；但也不能太小仅限于对构成治安状况的某一方面进行评价涉及面窄难以得出比较全面、系统的结论过去经验式评价治安是否安全常用违法犯罪案件发案数的高低这一单一指标进行分析发案上升了就认为治安变坏了发案下降了社会治安就好转了事实上社会治安状况的发展变化并非如此当保证城市治安秩序稳定的控制力与对城市治安秩序和公共安全构成威胁的破坏力适应或
8、基本适应时城市治安状况就稳定或基本稳定市民就感到安全；当控制力小于破坏力不能有效地控制和消除违法犯罪对城市 治安秩序的冲击时城市治安状况就会不稳定市民就感到不安全这就是为什么美国等西方发达国家虽然犯罪率大大高于我国而城市治安状况仍较稳定、市民仍有较高安全感的原因所在因此对城市安全的评价应当取适中的范围界定在可以量化的、具有可比性的、较为稳定的、对城市治安安全影响较大的三个方面即：危害城市治安秩序的主要破坏力指标、维护城市治安秩序的控制力指标以及公众安全感这一主观社会指标只有将描述客观现象的破坏力、控制力指标同反映公众安全感状况的主观社会指标有机结合起来互相印证才能科学评价城市安全状况反之则不然
9、（三）关于“全国最安全城市”评价指标体系的基本设想我们调研的“全国最安全城市”指标体系是为综合反映和说明城市治安安全状况而设计的一组具有内在联系的社会指标即评价我国城市治安安全状况的标准它应该处于能综合考察城市治安状况破坏力与控制力的动态平衡状态是客观指标与主观指标的统一具有可计量性和可比较性的特征1、危害城市治安秩序的破坏力指标影响城市治安秩序的因素很多但最主要和最直接影响的还是违法犯罪案件的发案数量和质量违法犯罪案件的多少与轻重不仅从数量方面揭示了一定区域、一定时期内违法犯罪对社会治安秩序的危害程度而且从质量方面反映了违法犯罪对社会治安秩序的破坏状况仅将违法犯罪案件的发案数和发案率作为评估
10、社会治安状况的唯一标准是不正确的然而任何忽视违法犯罪的数量和质量这一重要依据去评估社会治安状况更是错误的刑事案件发案率刑事案件发案率是指每年度依法侦查或确认的符合刑事案件构成标准的案件数与年平均人口的万分比发案率比发案数更易于横向对比具有更强的可比性和说服力因为犯罪的发生随着人口的变化而必然变化发案率可以考察各地刑事犯罪对社会治安的危害程度目前在国际上普遍使用其公式为：刑事案件发案率=年刑事案件发案总数/该区域年平均人口数10000注：从目前掌握情况看我市在14个副省级城市（厦门市未收集到刑案资料）中XX年刑事案件发案率排在第6位（从高到低）呈中等偏上水平但再从市区人口占全市总人口比重来看我市
11、在15个城市中排居第5位（如除去厦门市我市排在第4位）城市化程度较高从社会学、犯罪学角度说犯罪活动随着人、财、物向城市转移集中而转移集中在我国社会主义初级阶段城市化进程中由于城市化的一般规律和社会管理机制往往滞后于社会发展城市化程度越高城市人口所占比重越大犯罪也就越多这是一个难以避免的社会历史现象因此可以基本认定在国内副省级城市同比中凡刑事案件发案率排位后于市区人口比重排位的城市发案率将是相对平稳的但由于我市发案率与市区人口比重在同等城市中排位接近因而有效遏制案件上升势头仍是十分重要的（副省级城市发案率、市区人口比重见图一、图二）八类暴力型案件比重犯罪类型、手段、动机、作案的环境不同对社会治安
12、危害的程度是不一样的考察对城市治安构成威胁的破坏力不仅要考察违法犯罪的总量更要考察其危害的严重程度和结构而八类暴力型案件（杀人、抢劫、伤害、xx、放火、爆炸、劫持、绑架）就是各类犯罪中对城市安全和市民安全感造成严重影响的案件显然一起杀人案件比一起盗窃案件的社会危害要严重得多因此在评价犯罪对城市治安造成的严重程度和影响大小时需要用八类暴力型案件比重来进行衡量其公式为：八类暴力型案件比重=一定时期发生的八类暴力型案件数/同一时期发生的全部刑事案件数100注：从目前掌握的12个副省级市的八类案件比重情况看我市处最低水平每100起刑事案件中仅有暴力型案件6.5起由此反映出我市暴力案件对城市治安的危害程
13、度相对较小（见图三）不发生全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件在全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件往往是手段极其残忍、杀伤力极大、对社会危害极其严重或严重涉外暴力案件以及影响极大、性质极其严重的围堵、冲击铁路、公路、桥梁等交通要道和党政机关的治安事件对城市的安全造成非常大的损害其对市民和外来人员安全感的影响常常不可估量因此“全国最安全城市”应不发生此类极其严重的恶性暴力案件和重特大治安事件外来人口犯罪比重随着改革开放和城市化进程的加快越来越多的流动人口涌向城市人口的流动性使得原有的社会控制力弱化据国家有关部门统计目前城市流动人口约有2/3来自农村农村劳动力的大转移总体
14、上激活了生产要素沟通了城乡关系为城市建设作出了重大贡献然而伴随着流动人口的到来混迹其间的违法犯罪分子也不断增多成为城市治安安全的主要隐患因此从外来人口犯罪占全部作案成员的比重大致可以看出各城市对流动人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流动人口数量的多少也相对造成犯罪的高低）从一个方面也反映出该城市社会面上治安管理的成效外来人口犯罪比重的公式为：外来人口犯罪比重=一定时期抓获的外来人口刑事案件作案成员数/同一时期抓获的全部刑事案件作案成员数100注：在XX年12个副省级城市中我市外来人口作案成员所占比重比最高的广州低20个百分点比最低的济南、沈阳两市高10.1个百分点控制外来流动人口犯罪是我市
15、当前乃至未来城市安全的重要任务（见图四）失业率在考察违法犯罪对城市安全危害的同时失业率也是一个重要的指标一方面在城市现代化进程中人口城市化的加快和大量流动人口的涌入导致城市就业人口的供给超过需求形成了一定数量的失业人口；另一方面随着入世和 现代化大生产的发展社会就业中脑力劳动、专业技术岗位比重上升一大批文化素质不高、技术素质低下、劳动技能单一的劳动者被分流下岗成为失业人员失业会加剧贫困贫困则可能导致犯罪增多据美国霍普金斯大学调查美国失业率每增加1%杀人、盗窃犯罪率就增加5.7%进监狱的人数就增加4%因此失业率应当列入评价城市治安安全的主要指标注：据市统计局反映由于失业率测算较为复杂且目前全国各
16、地对失业人口统计口径不一横向对比的可比性不强但从XX年15个副省级市的统计看我市失业人口较高为10.84万人严峻的失业形势对社会治安的冲击与影响应引起高度重视除上述5项指标外青少年在校学生违法犯罪率和刑释解教人员重新犯罪率也应作为破坏力指标这是因为青少年在校学生违法犯罪率可以直接反映出该区域法制教育状况和居民人口素质而刑释解教人员重新犯罪率则反映了社会治安管理的力度和成效如果青少年在校学生违法犯罪人数占在校生总人数比重较高就说明该区域社会治安环境不良青少年受社会负面影响较大；而如果刑释解教人员重新犯罪率高则说明该地区社会治安管理较弱、安置帮教工作不力由于这两项指标目前尚不具备横向对比条件因此暂不列入本指标体系但做好预防青少年在校学生违法犯罪工作和遏制刑释解教人员重新犯罪则是创建最安全城市中的重要工作必须在党委、政府领导下动员全社会各方面力量齐抓共管切实将这两项工作做好2、维护城市治安秩序的控制力指标违法犯罪案件是影响城市治安状况的基本因素但对城市治安起决定因素的还是控制力状况控制力强不仅可以将城市治安控制在稳定或基本稳定
