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1、解读日本新ODA大纲：针对中国意味强烈来源：国际研究参考2015.4 作者：刘云 时间：2015-07-28 2015年2月10日，日本政府内阁会议对“开发援助（ODA）大纲”作出修订与调整，并通过了更名后的新版“开发合作大纲”。新的ODA首次允许对其他国家军队提供“非军事目的”援助。这被认为一直以来主要在与军队无关的民生领域援助发展中国家的日本ODA政策将实现重大转变，反映了日本政府在2013年通过的“国家安全保障战略”中提出的将积极从战略角度利用ODA的方针，以及日本积极参与国际事务的意愿。日本政府修订ODA的主要目的在于强化安全保障，辅助武器出口三原则，但实际上可能损害日本的海外安全利益
2、。一、新ODA大纲主要修订内容日本“开发援助大纲”每十年修订一次，上次修订时间为2003年。根据“开发合作大纲”修订的阁议决定，日本政府认为，本国繁荣依赖于发展中国家的经济增长潜力，确保国际社会稳定繁荣是日本的重大国家利益。（一）修订目的。日本政府认为，十年来日本和国际社会形势都发生了巨大转变，大量民间资金流向发展中国家，企业、地方政府和非政府组织（NGO）开始作为全球活动的主体，在发展中国家发展和持续增长中发挥了重要作用。全球化和技术进步，国际经济活动扩大，以及相互依存的加深，使非国家行为体的影响力日益增大。环境气候、水资源、灾害、粮食危机、能源、传染病等跨国问题，以及国际恐怖主义、跨国有组
3、织犯罪、海盗等威胁到国际社会的和平与稳定。世界各地的政治不稳定、人道主义问题、区域冲突等，对包括日本在内的世界稳定和繁荣造成了直接影响。新的时代，“合作发展”不只是狭义的发展，还应包括和平的建设和管理、基本人权的推进、人道主义援助等。日本维持和平必须依靠“积极和平主义”，遵循2013年12月17日制定的“国家安全保障战略”，积极保障国际社会的稳定和繁荣，加强与发展中国家的平等合作。因此，ODA有必要进行修订与改革，以适应上述种种新的变化与需要。（二）基本方针。一是通过非军事合作保障和平与繁荣。确保开发合作不用于军事用途和助长国际冲突，坚持二战后日本“和平国家”的路线。二是推进人的安全保障。加强
4、对个人的保护，使其免于恐怖和匮乏，保障每一个人的幸福和尊严，特别是儿童、妇女、残疾人、老年人、难民、少数民族等。三是坚持对象国的自主发展。提供基础设施建设、法律制度构建等援助，深化对话与合作，使发展中国家实现自主发展。（三）原则。一是提高ODA使用效果。使政府和实施机构一体化，动员各类资源，确保政策制定、实施和评价的连贯性，明确具体政策、区域政策和国别政策等。在战略上，将ODA定位为最重要的外交政策手段，基于外交战略制定开发合作政策和目标，依据发展中国家情况确定优先等级，根据国际形势变动调整开发援助形式，基于外交战略灵活运用技术合作、有偿贷款、无偿贷款等，最大限度地利用政府及政府相关机构的资源
5、，使ODA资金和非ODA资金间形成乘法效应。在内容上，依托日本先发优势，积极利用日本在高速增长、人口变化等方面的经验，向大学、研究机构等提供教育和学术研究援助，协助企业解决运营管理系统和人事制度等方面的问题，提高日语、日本价值观和职业文化等方面的软实力影响。在方式上，遵循国际开发合作的理念和潮流，积极参与联合国、国际金融机构、经合组织发展援助委员（DAC）等。在评估上，考虑对象的特殊性，从外交角度进行评价，向国民说明责任所在。二是确保ODA的适当性。充分考虑当地影响和现实情况，包括民主、法制和基本人权保障的情况，军事支出、大规模杀伤性武器、导弹研发制造和武器贸易等状况，相关的环境和气候影响，社
6、会弱势群体保护和公正性的确保，预防腐败，开发合作人员的安全等。（四）相关机构。鉴于国际开发课题多样化、复杂化和广泛化，以及参与主体资金的多样化，应加强各类合作以确保开发合作能够持续进行，包括与国际协力机构（JICA）、国际协力银行（JBIC）、日本贸易保险（NEXI）等机构的合作，与民间部门、民间财团和地方政府的合作，与联合国等国际机构和NGO的合作，以及与其他援助者和新兴国家等的合作。（五）重点课题。一是消除贫困。减少贫困人口，特别是绝对贫困人口。向发展中国家提供基础设施建设、法律制度构建和人才培养援助，实现民间部门的自主增长；同时，帮助这些国家避免收入差距因经济发展而持续扩大，使社会共享增
7、长成果，实现可持续的“高质量增长”，消除政治经济不稳定隐患。二是通过“普世价值”实现和平稳定。强调和平稳定是一个国家发展的前提条件。首先，推进自由、民主、基本人权和法制社会等“普世价值”，保障个人权利，维持社会公正稳定，进而实现高质量经济增长，具体包括推进和建立民主化、尊重人权，完善公务员队伍，建立反腐措施，发展媒体等。其次，建立实施人道主义援助、冲突协商、恢复重建等援助机制，包括向难民提供人道主义援助、保护妇女等弱势群体、重建社会和人力资本、恢复基于官民信赖的统治功能、拆除地雷哑弹和回收小型武器、恢复治安等，以及对自然灾害等紧急事态的长期恢复的援助。最为重要的，是帮助发展中国家加强包括海上安
8、保在内的执法机构，打击恐怖主义、贩毒和贩卖人口等国际有组织犯罪，并加强在海洋、宇宙和网络空间等领域保护国际公共财产的能力建设。三是通过国际合作实现可持续发展。人类面临的环境气候、粮食危机、传染病等跨国问题，对发展中国家，特别是对其贫困阶层影响严重。此类问题非一国能够解决，需要国际社会共同应对。日本千年发展计划（MDCs）提出，到2015年实现国际发展目标，积极推动可持续发展的全球合作，构建低碳社会，健全传染病应对机制，促进全民医疗保险，完善防灾和灾后恢复机制，保护生物多样性，持续利用森林和海洋资源，促进水资源健康循环建设，建全高龄人口管理，完善食品安全和营养，保障资源能源可持续获取，消除信息不
9、对称等。（六）重点援助地区。一是与日本关系紧密的亚洲。在东盟，加强互联互通建设，提供基础设施援助，减少域内发展差异，推动域内法治建设，促进东盟整体协调发展。同时，加强对湄公河流域国家的援助，继续为其提供生产技术创新和人才培养，避免经济已经起步的国家陷入中等收入陷阱。在南亚，改善相关国家贸易和投资环境，加强其同亚洲的区域联系，向卫生、保健、教育等基础领域提供援助，缓解贫富分化，支持经济和社会基础设施建设，发掘潜在增长力。在中亚和高加索，关注地区差异，支持包括两国交界地区在内的长期稳定和可持续发展。二是近年贸易、投资和消费显著扩大的非洲。日本将进一步关注非洲的发展，通过东京非洲发展国际会议（TIC
10、AD）等，支持官民一体的援助方式，特别是区域一体化和区域发展方面的援助。此外，对于非洲冲突频发的地区，将从“人的安全保障”角度给予援助，把发展课题同地区和平稳定结合起来。三是能源供给来源的中东地区。中东能源关系到世界的和平与稳定。日本政府与中东的合作将主要集中在缩小差距、人才培养等方面，实现与中东国家共生、共荣。四是中东欧地区。合作重点是帮助相关国家尊重自由、民主和基本人权，建立法治，以及融入欧洲的“普世价值”。五是拉丁美洲地区。合作内容主要是改善贸易和投资环境，促进经济发展，对经济已经起步的国家提供必要合作。六是大洋洲和包括加勒比在内的小岛国家。日本政府将根据小岛国的特殊性，在应对海面上升、
11、自然灾害和淡水不足等环境气候方面提供援助。二、从开发援助到综合安全保障ODA在国际和平与稳定中发挥了积极作用，以前主要是满足经济和社会发展的需求，今后则将更加注重国际安全保障。全球化促进世界经济增长的同时，也带来了海盗、恐怖主义、大规模自然灾害和传染病等威胁，使安全保障同国际和平与稳定密不可分。对此，日本迫切需要调整国际合作制度以兼顾发展与安全。（一）ODA逐渐由经济需求转向安全需求。1954年，日本加入以亚太各国经济和社会发展为目标的“科伦坡计划”，并相继与东南亚各国签订战争赔偿条约，正式开启日本的ODA。20世纪50年代，日本国家发展战略的最大目标是重建国民经济，恢复国际地位。出于重返亚洲
12、市场和扩大出口、对外投资的需要，日本把ODA与本国经济利益的实现和扩大紧密结合，通过支持受援国经济的开发为本国经济的恢复和发展创造有利的外部条件。鉴于战败国的特殊国情和经济界对海外市场的特别关注，日本政府有意淡化官方色彩，以民间化的方式向东南亚国家提供ODA，与东南亚各国大体上完成了“战后处理”，恢复了外交关系，实现了日本向国际社会的回归，提高了日本的国际地位，完成了恢复国民经济的任务。20世纪70年代后期，日本实力日益增强，其ODA的政策理念开始更多地考虑政治和安全的因素，表现出非经济外交意图，要求通过经济援助维护综合战略利益。尤其是70年代的两次石油危机后，日本政府加强了对中东地区产油国的
13、援助，倾全力开展能源外交，把事关国家生存与发展的综合安全保障作为日本ODA的核心目标。1989年，日本超过美国成为世界最大的对外援助国，为了显示日本ODA的“人道关怀”和外交上的“战略援助”，日本开始对土耳其、泰国、巴基斯坦等具有重要战略地位的国家提供援助。进入20世纪90年代，欧洲、联合国相关机构、世界银行和国际货币基金组织等提出环保、女性等发展目标，并逐渐引入尊重民主政治和人权的基本原则，凡此种种成为国际援助新潮流。因此，1992年日本首次制定“ODA大纲”，提出ODA四原则，在援助中附带促进民主化和落实市场经济等政治理念，致力于提高发展中国家在环境、教育、医疗和防灾等领域的水平。2003
14、年的“ODA大纲”延续了1992年的四原则，以人道主义、国际社会相互依存、环境保护与和平国家为宗旨，以实现发展中国家资源的有效配置、社会公平、良治和健全的经济发展为目标，进一步明确在“普世价值观”基础上确保日本的安全与繁荣。（二）综合安全保障在ODA中的地位日益重要。日本政府认为，开发援助和安全保障相辅相成，安全是人道主义援助和开发援助实施的大前提，由于地区冲突、国内混乱和恐怖主义盛行，日本要统筹考虑政治体制、贫困、治安和经济开发，构建广义的和平。经济增长和社会发展若失衡，可能导致社会崩溃，从而瓦解开发援助的最终效果。国际社会所面临的威胁是普遍的，发展中国家的经济发展带来人口增加、城市膨胀和贫
15、富分化，但其基础设施和医疗卫生条件并未改善，可能引发恶性传染病蔓延等问题；社会底层因生存环境恶劣产生不公平感和焦虑感，促使激进思想传播，最终表现为暴力形式；气候变化造成农作物减产，从而威胁到粮食安全；大规模自然灾害可能造成气候难民。在这种状态下，社会不稳定、局部冲突和灾害频发的可能性加大，再加上跨国境特点，传统军事手段在面对国际社会威胁时捉襟见肘，这就要求发达国家通过多角度的援助合作来改善全球安全环境。“和平安全、发展与人权三个支柱共同促进人类发展”是国际社会普遍共识。日本政府认为，过去十年，和平安全与开发援助的关系日益深化，军事和开发统一的复合行动成为国际援助的现实和潮流。伊拉克和阿富汗的经
16、验教训使人们认识到军事行动并不能带来持久的和平与稳定，解决贫困、压迫和改革社会结构，形成良好的政治治理，才是解决冲突的关键。而且当前联合国维和行动是复合型任务，包含了治安维持和开发援助。西方国家也大多采用军事和民间机构相配合的政策手法，美国自2006年以来宣称践行3D理念；英国欲整合外交、防卫和开发机构；欧盟的欧洲对外行动署则对非洲采取统一的援助开发和安全保障行动计划。因此，把ODA和自卫队统一起来对实现和平与经济发展尤显必要。三、“积极和平主义”的重要组成部分日本政府此次对ODA大纲的修改充满安倍色彩，除了响应安倍提出的“积极和平主义”理念以及“安保新框架”外，还意欲借助ODA加强日本战略外交，拓展外交空间。（一）“积极和平主义”框架下的安全手段。安倍将“积极和平主义”作为外交和安全政策的核心，2013年12月，安倍内阁通过了日本战后首份“国家安全保障战略”文件，提出以“基于国际协调的积极和平主义作为基本理念”，将“积极和平主义”提升至国家战略层次。基于同一战略，日本成立了国家安全保障会议（NSC）。此外
