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1、导论，公共管理学的视野 1 “公共管理学”与“公共行政” “行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人 （政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院 主要是培养政府的职业文官的学科或机构） 。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。2“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门
2、”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业， 非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构 和部门，是最纯粹的公共部门。 （2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本 与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制 与政府为社会所提供的物品一致公共物品或“准公共物品” 投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及受费困
3、难等特征的物品，具有规模效益大的特 点，政府是提供词类物品的最佳方式。（4）公共物品的划分 纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬） ：公共设施 无形的公共物品（软） ：法律。政策，制度 全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策 3“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系。 （1）都包含了合作团体的活动。 （2）都必须履行一般的管理职能。 B、差别。 （1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管
4、理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。 （2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 （4） 就人事管理方面而言， 公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。 （5）公共管理有明显的政治性和公共性。 4“治理”与“善治” 治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会控制系统及自组 织网络六种用法。 90 年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。 5公共管理学范式的兴起 作为相对独立的学科，公共部门管理
5、尤其是政府管理研究形成为 19 世纪末 20 世纪初，研究方向于 1887 年威尔逊的 行政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于 20 世纪二三十年代，以 1926 年怀特公共行政学研究导轮 及 1927 年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公 共管理学。 6公共管理范式的出现：两种途径“政策途径”（P-途径） ；“商业途径”（B-途径） （1）“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行 研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。 “B-途径”强调将工商管理和经济学
6、的概念， 理论和方法应用于公共部门管理的研究中， 并仍关注组织结构与过程。 （2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西） ，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改 善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。 （3）各有所长：P 重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播， 促进政治执行官与资深管理者的对话。B 强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术， 分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。 7雪城大学（1991 年 9 月 20 号21 号）第一次
7、美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。 8公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功 能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等） ；研究如何 应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题。公共管理活动，公共管理实践。 9公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别 （1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公扩大到其他政府机关（立。司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。 （2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上，公不同学科
8、。 (3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。 （4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。 。 （5）公既是实证的有规范的，传局限规范研究。 10公共管理学的研究途径和方法 （1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径） 。它采用经济学的理论 假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。 公共选择理论：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的 研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动
9、机所引导而选择一项对其最有利的行 动方案。 新制度主义（新制度学派） ：强调制度在政治生活中的决定性作用;制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信 息障碍和减少交易成本;在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制;制度形成偏好，规定行为角色、约 束行为和形成期望。 （2）方法上的突出特征是强调跨学笠研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实 验分析、案例分析。 11、市场经济国家的政府管理实践 A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。 （1）20 世纪 30 年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家
10、昼少干预或不 干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。 （2）19291933 年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国 家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市 场经济的运行。 （3）20 世纪 70 年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预， 充分发挥市场经济的作用。 B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市场主导模式。 （2）欧洲
11、或莱茵模式。 （3）东亚的政府主导型模式。 12、转型期我国公共管理的实践。 A、传统的政府管理模式的弊端计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社 会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。 （1）政企不分、政资不分。 （2）机构臃肿，效率低下。 （3）权力过于集中。 （4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。 B、转型期政府管理面临的挑战。 （1）市场体制。 （2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。 （3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍。 C、入世对我国政府管理提出的挑战。 （）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。 （
12、）政府管理的法制化法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。 （3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足） 。 13、行政国家：指 19 世纪末，20 世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、 行政、法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相当的行政命令和制定 同法院判决效力相近的行政裁决权， 大量直接管理和介入国家和社会事务， 从而起到最活跃和最强有力国家作用的一 种国家现象。 第一章、 第一章、公共组织理论 1、组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具
13、有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一 定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。 2、公共组织：广义就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括 第三部门组织。狭义国家机关组织。 3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43 页，表 11，了解就好） 。 4、公共组织的类型。 （1）按财务会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督） ：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教 组织、慈善组织、基金会。 （2）按公共权力标准分类。 A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税
14、人必 须接受税务管理部门的管理。 B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员 会起诉。消费者权益保障委员会，各种行业协会等。 C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科 学技术团体、各种咨询服务机构。 （3）按权威与等级结构标准分类。 A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本 要素。 特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。 对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。 行政部门在最高层次上按主要
15、目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。 任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。 行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。 垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。 B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性 意味着效率。 特点：基于职能专业化的劳动分工。 有明确的职权等级制。 有与任职者和职责相关的规章制度。 有处理工作的程序系统。 人与人之间关系的非人格化。 雇员的选择与提升以其技术能力为基础。 C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。 特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行 政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。 5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制 度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。 、管理层次和管理幅度。 管理层次指公共组织内部纵向的等级数。 管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、 部门的数目。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。 A、“尖形结构”管理层次多、管理幅度小。 （） 优点：
