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1、关于进一步做好失业保险促进就业预防失业功能目前失业一直是世界各国面临的一个难题，我国是世界上人口最多的国家，近年来，政府为解决失业难题出台了一系列政策措施，但由于就业总量压力和就业结构性矛盾等原因，由此而引发的社会矛盾呈加剧之势，一定程度上影响了我国经济体制改革的推进和社会稳定。我国就业形势比较严峻，一方面，人数庞大的农村转移劳动力和新增高校毕业生的就业急需政策和资金扶持；另一方面，许多地方失业保险金大量结余，而结存的失业保险金用于预防失业、促进就业的政策依据还不明确、具体，不能使其充分发挥预防失业、促进就业的作用。因此，进一步探讨失业保险预防失业、促进就业的功能，具有十分重要意义。一、我国失
2、业保险制度存在的主要问题我国失业保险工作于1986年7月启动，1999年1月国务院颁布失业保险条例，标志着这一制度正式建立。2011年7月社会保险法施行，标志着我国在社保制度首次以法律的形式确立，经过多年的实践，失业保险工作取得明显成效，但也暴露出许多问题：1覆盖面较窄，保障水平偏低。制度执行中，企事业单位没有真正全部参保，只有国有企业参保率最高，随着就业形式的日益多元化，国有企业吸纳的就业人员比例呈下降趋势，非国有企业就业、非正式就业、自谋职业、灵活就业的比重明显扩大，这些用人单位的实际参保率普遍偏低。失业保险覆盖面窄，不仅会造成劳动者享受社会福利机会的不平等，更重要的是随着失业保险促进就业
3、功能的加强，将会使相当一部分劳动者享受不到失业保险提供的就业服务和支持，延长失业者再就业的周期，对失业者的生活及社会的稳定都是一种不利因素。失业保险金给付依据是就低不就高原则。在具体执行中，各地规定的失业保险金水平普遍偏低，保障能力非常有限，仅靠微薄的失业保险金维持基本生活很困难。失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展。条块分割使失业保险机构与职工培训机构、职业介绍机构各自为政，使得失业职工不能及时得到用人信息和就业指导咨询，造成失业职工再就业率偏低。2功能界定不够科学，没有充分发挥失业预防作用。失业保险条例规定了失业保险金的保障生活、促进就业功能，但对失业预防并未作出明确规定。这
4、样企业在遇到暂时困难时就会不得不裁减员工，造成大量工人失业，这不仅对工人本身是一个很大的伤害，对于政府以及失业保险金也是一个不小的负担。没有失业预防制度也将会影响到企业缴费的积极性，扩面征缴难问题依然突出；多数地区没有实行省级统筹，抗风险能力弱。另外，失业保险制度对如何合理地使用基金，如何确定基金使用的比例，也没做明确说明。失业保险基金的支出过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化。失业保险资金筹措渠道单一，却沉淀较多，支出项目过窄、结构不够合理，以生活救济为主，在促进就业方面比例过低、利用率不高。3对于失业者再就业的经济激励不够。为了刺激失业者再就业，欧洲国家通常将失业保险金替代
5、率与失业时间相联系，随着失业时间的延续，替代率通常成下降趋势，同时还将失业保险金给付与求职努力联系起来，如果失业者没有履行积极寻找工作的义务，通常会受到暂时或永久性取消其失业保险金的惩罚。而我国失业保险制度的最大缺陷是缺乏对失业者积极求职的经济激励，主要表现是：现行制度仅为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导、参加与招募单位双向选择的机会，不对跨地区求职与再就业提供补贴；规定领取失业保险金的期限最长可达2年；没有规定适当的等待期。失业金替代率是相同的，并且不对失业者是否积极求职进行考察。这些规定都不利于促进失业者积极求职。4促进再就业功能不够，法律效力不足。面临市场就业的新形势，如何做好失业
6、保险服务与就业服务的紧密结合，如何使失业保险基金在调控失业和促进再就业方面发挥更大的作用，是个新课题。虽然失业保险条例、社会保险法实施细则提出要促进失业人员再就业，并将提供职业培训补贴和职业介绍补贴写入，但由于实施中补贴数额小，审核程序繁杂，因此职介机构和培训机构积极性不高。要使我国失业保险实现再就业功能，必须从法律制度上加以明确规定，并建立与之相配套的措施。二、我国失业保险的三大功能失业保险是国家立法强制实行，由社会集中建立基金，对非因本人意愿中断就业而暂时失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务，是社会保险体系的重要组成部分。失业保险最初的功能在于弥补工人失业期间的生活费用损
7、失，但其最终目的不是为了保持失业，而是为了缓解失业的危害，促进就业再就业。1保障基本生活，维护社会稳定。失业保险金可以维持失业者的最低生活水平，从而促进经济发展和维护社会安定。在经济繁荣时期失业保险制度有促进生产的作用，而在衰退时期又有缓和紧缩生产的效用，这也意味着失业保险制度无论在何时都有缓解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济发展的功能。我国社会保险法、失业保险条例的颁布实施，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。2稳定就业，预防失业。经验表明，单纯强调失业保险的生活保障功能已很难解决日益严峻的失业问题，必须探寻更积极的
8、失业保险机制，发挥其抑制失业、预防失业和促进就业的能动作用，才能真正发挥失业保险“社会稳定器”的减震作用。稳定就业与扩大就业同样重要，因为扩大就业主要是解决就业增量问题，稳定就业主要是解决就业存量问题，如果稳定就业的问题抓不好，扩大就业的努力就会被抵消。所谓预防失业，主要是对某些因经济原因不得不缩小规模的企业，政府通过资助方式对其多余的职工进行转岗培训或岗位补贴，采取内部消化，力争不裁员。预防失业的根本目的是减少失业，增强职工就业的稳定性，并非干预正常环境下的市场竞争。实际上，失业保险金的形成是来自企业与职工的缴费。将这部分基金的一定比例用于企业和职工是权利与义务对等的体现。3发挥失业保险金作
9、用，促进就业再就业。单纯的生活补助型的失业保险，并不提供失业者能力提高的条件，人员的素质无法提高则对就业造成阻碍。失业保险的促进就业功能表现在为失业者提供再培训的机会负担了再教育成本，避免劳动力留滞，避免了失业者能力水平低下，同时减轻了失业者本人和家庭的经济负担。加强失业保险的促进就业再就业功能，基础便是有资金作保证。对于失业保险金支出比例，应显现出倾斜性，以协助失业保险的这一功能的更好发挥。如加大失业保险金对再就业的支持力度，加大再就业培训经费在各项失业投入，失业保险金的发放与再就业行为息息相关的，这种相关联的方式，可以促使失业人员积极寻求就业可能，这样就不会给任何惰性创造机会。保障生活、预
10、防失业、促进就业是失业保险制度的三种基本功能：保障生活，设立失业保险制度的最初目的是使失业者有生存条件；预防失业，通过失业保险基金进行职工培训以减少失业；促进就业，则是失业保险制度的发展趋势。三、改革完善失业保险制度，促进就业再就业针对我国失业保险制度的不足，应汲取实施失业保险政策中好的做法和经验，改革和完善失业保险制度，使其发挥出预防失业、促进就业功能：1健全完善社会保险法或尽快出台失业保险法，提高制度的科学性和稳定性。内容要应该更为详细，在费率和待遇水平以及相关的劳动力市场都要做出明确的规定，这有利于下级执行的规范以及高效。要加强关于促进就业的条例设定，具体规定投人再就业培训和职业介绍补贴
11、的基金比例。因此我国应该尽快出台正式的失业保险法或健全完善社会保险法，建立更加完善更加稳定的失业保险制度。虽然我国在这方面仍然处于探索阶段，短期内可能难以做到，但至少应该引起足够的重视，通过长期的努力尽量缩短探索期，使之尽快成为现实。2建立落实失业预警，强化预防失业功能。凡事预则立，不预则废。综合各国的做法，与其失业后被动地去补救，不如把预防失业作为第一道防线，这是一种更为积极可取的方式。一般来讲，失业保险金预防失业是通过支付给企业工人工资性补贴和培训补贴两种途径来实现的。企业获得这两种补贴的条件是：对履行参保缴费义务良好，符合劳动合同法规定的裁员条件，可以裁员但企业通过降低工资、缩短工时不裁
12、员的，给予工资性补贴；对履行参保缴费义务良好，三年内累计裁员不超过职工总数10%，组织职工开展技能培训或经用人单位同意，职工本人参加培训的，给予培训补贴。在完善强制性政策措施的同时，预防失业还有必要考虑采取激励用人单位参保缴费的政策措施。特别是失业保险与养老、医疗保险等比较，更突出共济性，并非人人受益。有必要对连续参保缴费且未规模裁员的用人单位给予相应的费率优惠，比如对具有6年缴费良好记录且累计裁员不超过1O 的，给予1年的零费率优惠。3加大失业保险金对就业再就业工作的支出比例。明确规定失业保险金中用于促进再就业和基本生活方面的法定比例，使再就业方面的支出比例具有刚性。既要保证失业者的基本生活
13、水平，又不能使之对保险给付形成依赖，降低对再就业的鼓励作用。为此，必须建立灵活的失业保险待遇机制，根据经济形势的变化调整失业保险金支付待遇、给付期限和费率水平，在审慎精算基础上，将失业保险给付维持在合理的水平上。也可考虑将支付水平与缴费年限挂钩，更好地彰显公平。失业保险基金不应长期大量积累，应稍有结余、现收现付，所以从失业保险金中拿出一部分钱来进行失业预防，对于预防和解决当前的就业难题是必要的，也是合适的。4加强就业再就业组织和培训的社会化，实现失业保险功能由短期救济向尽快实现再就业转变。加强对失业者培训的力度，促进再就业是失业保险的重要任务。保险金只能维持失业者短期内的基本生活水平，更重要的
14、功能则是帮助失业者在暂时没有过大生活压力的过渡期内集中精力进行自身技能及素质的培训，以早日实现再就业，回归正常的职业生涯。通过民间非营利组织、社区的力量，更好地将失业者组织起来，并根据具体情况分为暂时失业者和长期失业者，采取不同措施进行针对性帮扶。对失业者的统计、管理可以由非营利组织和社区的力量来统一管理，对失业者再就业的培训业也完全可以委托他们来做，不仅更有效率，而且节省了大量人力物力财力，可以优化资源配置，实现更大产出价值。5树立正确的就业失业观，逐步建立失业互助帮助制度。由于长期的计划经济体制，使失业成为与劳动能力低下、个人素质较差等评价贬义词。为此，必须首先转变对失业的负面评价，使劳动
15、者认识到失业并不是一件可耻的事，而是任何人都有可能经历的特殊时期，才能更好地普及失业保险，并使之真正发挥应有的作用。在失业保险的实施过程中，可以适当扩大失业保险金的使用范围，以更好地促进农民工和应届大学毕业生等特殊群体就业。农民工和大学生没有缴过失业保险金，而现行失业保险金的领取条件的门槛是缴一年以上失业保险金才能领取。为更好地解决这个问题，可以按照法律法规将失业保险金的一部分变为“失业互助金”，然后在这类人群遇到困难时先支付给他们，帮助他们渡过难关，等他们就业后再加入失业保险，从而拓展失业保险的保护范围，同时能够为这两大特殊群体提供及时有效的帮助。6逐步完善失业保险、低保与促进就业的联动机制
16、。一是尽快建立职业介绍、职业培训、失业保险、统一共享的信息网络，确定各自具体的服务内容，为失业者及时提供信息，帮助失业者再就业。二是积极主动地进行超前服务，尽可能减少失业。如对停产整顿期间组织职工培训和生产自救而没有解雇职工的企业，应提供一定的失业保险金予以补贴；对吸纳下岗职工和长期失业者的企业，可给予一定数量的保险金作为扶持生产的资金或用于贷款贴息；对自谋职业的失业者，一次性地发给其应享受的失业保险费；对长期失业者，优先免费提供中介服务等。三是建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制，引导企业减少裁员，或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，发挥失业保险在稳定就业和减少失业方面的积极作用。我国将长期处于社会主义初级阶段，对于探索与完善“保障生活、预防失业、促进就业”功能三位一体的失业保险制度，将是一个长期的过程，也必将促进
