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1、第四章 公共政策问题的构建分析政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。公共政策的特质之一是问题取向。要想成功的解决问题，就必须对正确的问题找到正确的答案。最大的失误是应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。第一节 公共政策问题概述一、公共政策问题的定义大量社会问题都是由私人问题转化而来的。问题类型利益关系利益载体典型特征实现方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换、个人自治团体问题团体利益组织组织共享性团体协商、博弈交易、强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择、公共政策公共政策问题：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。公共政策问题的基本
2、内涵：1、社会客观现象或问题情境政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。尽管社会期望具有强烈的主观性，但社会现状是一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境。（越来越多的政策分析学者将政策问题视为观念的产物）2、对上述问题的察觉与认同这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。当然，个别社会问题可能并没有被社会大多数人所察觉，但它现实的影响或未来的趋势已为少数有识之士或决策当局所洞察，它也可能进入政策议程，成为政策问题。3、价值、利益与规范的冲突社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当
3、严重的冲突。这种严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉。因此，有必要采取行动改变这种状况。4、团体的活动与力量在现代社会，人们只有加入一定的团体或组织，以团体或组织的力量和行动才有可能影响政府决策部门。5、政府的必要行动政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务；二是属于政府能力范围内的事务。政府作为社会公共权威，考虑问题的出发点理应是社会公共利益。其实，政府在处理社会问题的过程中必然要考虑自身利益。二、公共政策问题的特征（P277）（1）关联性与公共性任何一个政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区
4、或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。（环境问题与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性）政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域的，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。（法律、法规、行政命令或指示等形式）（2）客观性与主观性政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。此外，在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。（3）政策问题的人为性只有当人们对改变某些问题情势的希望做出判断时
5、，才可能产生政策问题。政策问题不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。（4）历史性与动态性所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所导致的。所谓动态性，是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成为一个问题，因此，政策问题与解决方案经常互相流动。三、公共政策问题的类型1、米特罗夫与基尔曼对政策问题的分类（问题产生的根源）美国政策学家米特罗夫与基尔曼在社会科学的方法论途径一书
6、中，提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。所谓问题概念化，是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定成一个实质行动政策问题。问题概念化的过程是根据政策分析家的世界观、意识形态或民间传说而完成的。其原则可分为三类：（1）自然观（的政策问题）：认为社会问题的产生是历史发展的自然产物（2）道德观：认为社会问题的产生是由于政策相关者道德的沦丧。例如将社会贫穷问题归因为资本家未尽到回馈社会的责任。（3）环境观：认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。2、洛维对政策问题的分类洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。（1）
7、分配型问题分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。（非零和博弈）几乎所有提供社会福利的项目都是分配型问题。社会福利和公共卫生领域是最经常产生分配型问题的领域。（如医疗问题、食品代用券问题等，都是为了给那些符合标准的人分配一定的利益）（2）管制型问题是指政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。（零和博弈）（污染管制问题、交通管制问题等）（3）再分配型问题是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问题。（零和博弈）（个人所得税制相关的问题，就是再分配问题。）3、
8、威廉N邓恩对政策问题的分类要素问题的结构结构优良结构适度结构不良决策者一人或数人一人或数人许多备选方案有限有限无限共识性（价值）一致一致冲突结果确定性或风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算（1）结构优良的政策问题这类政策问题往往包含了一个或几个政策制定者，和一组为数很少的政策选择方案。这类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。（2）结构适度的政策问题这类政策问题包括一个或几个决策者，和相对来说有限数量的政策选择方案。（博弈论中的“囚徒困境”可以说明这类问题的特征、是否加息的问题）（3）结构不良的政策问题它包括了许多不同的决策者，其价值观或者是不为人们所知，或者是不可能按着连贯形式给予排列。
9、其原型是完全不具有传递性的决策问题，即没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。在复杂的政治和社会背景下，结构优良与结构适度的政策问题较少，大量的政策问题都属于结构不良的。（价值与利益的冲突、政治改革等）美国政治学家托马斯R戴伊认为，对公共政策分析者而言，应重视并能掌握结构不良的政策问题，理由如下：结构不良的政策问题体现了社会价值的冲突性一个社会中，经常同时存在着不同的社会价值；政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策，而传统的渐进决策模型又无法妥善解决结构不良的政策问题；（互联网民众自我意识的表达、政
10、务公开等）由于资源有限，政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案，因而限制了解决结构不良问题的可能性；政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面及负面结果。第二节 公共政策问题构建的程序一、政策问题构建的程序在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四种实质内涵。4、问题陈述3、问题界定2、问题搜索1、问题感知正式问题实质问题元问题问题情境第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。在此阶段中，我们的目标并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态
11、。第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的元问题。（元问题：一个问题的问题，它是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大，好像范围大得难以控制。）所以，此阶段的中心任务是要依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题。（如一个地区的风气差，社会治安混乱、根本症结可能在于贫困）第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域。问题认定的方法（P286）问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。问题认定
12、的方法包括：方法目标程序知识来源评价标准边界分析估计元问题的边界饱和抽样、启发问题、累积知识系统限定范围内的正确性类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性层级分析明确可能的、可行的及合理的理由原因的逻辑划分和分类个别分析人员逻辑一致性类比法确认问题间的相似点建立类比个别分析人员或集体比较的合理性头脑风暴产生想法、目标、战略产生想法和评价集体一致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人的观点集体洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关人，提出假设，质疑，集中并合成集体冲突论证图形化假设评估合理性和重要性的评估排序并制图集体最佳的合理和重要性1、边界分析法它是一
13、种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。公共问题往往与其他一些事物和问题有不同程度的联系，多重问题交织在一起。因此我们在分析公共问题时应首先对有关问题做出清晰的界定。（对贫穷问题的认定：贫穷标准、范围等）（1）饱和抽样通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本。连续进行很多组人群的抽样调查，直到不再有更新的意见为止，以尽可能实现饱和抽样，包含尽可能多的利益相关人。（2）诱导性提问其目的是要引出对问题的各种不同陈述。以多种形式诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面和多层面为公共问题的界定提供更有意义、更具有实质性的数据资料。（3）边界估计图中横轴
14、表示被调查对象，纵轴反映的是问题要素，如思想、假说、变量、目标等。随着被调查者所提出的新问题数量的变化，曲线就会呈现不同的走势，起初会直线上升，到了一定的阶段则呈现水平态势。2、类别分析法它通常要经过逻辑区分和逻辑归纳两个过程。应注意的五项原则为：（1）实质的相关性。首先应该依据研究人员的目的和问题情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。（2）穷尽性。（3）相互排斥性。同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能被归入一个大类中的一个细类。（4）一致性。每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。（5）层次分明性。3、层次分析法将公共问题的原因
15、划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。可能原因：是指一切有可能促使某种问题得以产生的因素。合理原因：是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的、对问题的发生产生重要影响的原因。可诉原因：是指可由政策制定者操控的原因。类别分析涉及问题的一般概念的划分和归类，而原因层次分析则主要针对问题产生的原因进行分类。4、头脑风暴法是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。5、多角度分析法（适用于分析和解决结构不良的问题）即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法。技术角度：从最优化模型出发分析有关公共问题，技术手段主要为概率统计、成本利益分析、计量经济学以及系统分析等。6、假设
