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1、PPP制度框架与政策解读,中国财政学会PPP专业委员会 唐在富 常务理事 研究员、博士导师 ：823342852,内容提要,一、PPP制度内涵与共性要求 二、财政部与发改委PPP比较 三、国内推广PPP的基本环境 四、存在的主要问题及建议,2,一、PPP制度内涵与基本要求,（一）PPP模式产生的历史背景 （二）PPP模式的基本制度框架 （三）国际上PPP主要实践情况 （四）推广运用PPP的共性要求,3,（一）PPP模式产生的历史背景,基础设施等建设项目往往陷入两难境地 经济学属性：投资规模大、见效慢、回收期长、风险大，易形成垄断。 财政学属性：人们生产生活必需，具有准公共性或纯公共性特征。,4
2、,（一）PPP模式产生的历史背景,有的项目合同时间长，一般20-30年，需要事先做好约定，确保合同双方正常履约 市场信息高度不对称，需要好的激励约束机制，确保私人部门行为与公共利益保持一致 涉及公共利益，需要相关部门实施有效监管 此前实践中，出现了一些不规范行为，需要予以规范,5,（一）PPP模式产生的历史背景,一些项目建设需要政府介入，但往往财政直投入能力不能满足需求。 PPP模式的核心目标是，将政府资源与社会资本相结合，为消费者提供最优公共产品。解决面临的两大难题： 资金来源通过竞争性手段引入社会资本，解决政府投入不足问题 利益调节政府与社会资本共担风险，分享收益，保障消费者权益,6,（一
3、）PPP模式产生的历史背景,运用PPP模式所具有的优势： 社会资本承担风险，并获得比买国债高的收益 PPP项目管理层有效经营，获得相应薪酬收入 监管者监督项目建设、运营，保护消费者权益 消费者付费后享受较高质量的公共产品,7,（一）PPP模式产生的历史背景,不借助PPP：投入覆盖面窄、管理效率低、服务质量差,通过市场选择项目,加强服务监管,改进社会整体福利,提高项目建设质量,资金投入不足,项目选择不当,优化社会治理,改善公共决策,减轻财政负担,管理效率低下,后期维护不足,改善项目设施管理,目标效果,增加项目融资来源,解决问题,借助PPP,8,（二）PPP模式的基本制度框架,主要由机构、法律、政
4、策、工具等部分组成，制度框架和各参与主体、机构能力、项目实施共同构成了整个政策实践。 每个国家PPP制度框架的具体内容不一定相同，但核心要求是带有共性的，只是表现形式上有所差异而已。,9,资金提供方,广大消费者,建设、运营、维护、租赁方,市县政府、政府部门、或授权单位,利益相关方,政府主体,社会资本主体,社会资本主体,PPP模式的主要参与主体,10,（二）PPP模式的基本制度框架,根据世界银行的PPP参考指南，相对全面、完备的PPP制度框架的基本要素如下： 1、法律体系和监管机制：由立法机关立法，对有关事项作出规定，并实施监督管理。这是制度框架的基础。 2、项目运行流程：指PPP项目确立、开发
5、、评估、实施、管理等环节，以及不同主体在这一过程中应发挥的作用。 3、公共财政管理：指PPP项下的政府承诺控制，确保财政支出的效率和可持续性，实现代际公平。 4、政策导向：反映政府任期内的PPP实施目标、范围、原则等，有可能随着政府更迭或施政重点变化而调整。,11,（二）PPP模式的基本制度框架,PPP政策导向 实施目标、范围、原则等,公共财政管理,流程与机构职责,PPP法律体系和监管机制,12,PPP模式的主要类型,围绕投融资、建设、运营、维护和移交、租赁等几个环节，进行不同的组合。主要类型： 1、贡献合约制（CC）：社会资本参与或负责项目建设 2、设计建造制（DB）：社会资本设计并建造特定
6、项目设施 3、运营维护合约制（OMC）：运营商根据约定运营公共设施，如城市垃圾处理,13,PPP模式的主要类型,4、设计建造和维护制（DBM）：社会资本设计、建造特定项目设施，并定期进行维护 5、设计建造和运营制（DBO）：社会资本设计、建造特定项目设施，并进行运营。该设施一般属公共部门所有 6、租赁运营制（LDO）：社会资本长期租用已有公共设施，并进行扩建及运营。该设施仍归公共部门所有，并将在合同结束时移交公共部门 7、建造、出租、运营及移交制：社会资本在公有土地上设计、建造一项新的设施，并为其融资。社会资本长期租赁并运营该设施，在租期结束时将该设施移交给公共部门,14,PPP模式的主要类型
7、,8、建造、移交、运营制：社会资本设计、融资并建造一项设施，在完工时将该设施移交给公共部门。公共部门后将该设施租回给私有部门，以获得建造和运营的合理收益。 9、建造、所有及运营制：社会资本建造、拥有并且永久地运营一项设施。公共部门根据合同中的限制条款，进行监管。 10、购买、建造和运营制：社会资本购买、升级改造并运营已有项目设施，移交资产时公共部门在合同中明确约束条件。,15,（三）国际上PPP主要实践情况,20世纪70、80年代，公共部门财政支出压力大以及效率低下，促使创新提出BOT模式，1984年土耳其首次应用。 1992年，英国政府创新提出新的公私合作模式PFI（Private Fina
8、nce Initiative）,16,（三）国际上PPP主要实践情况,英国、加拿大、澳大利亚、智利、南非等国家政府大力推广PPP，在理论与实践上走在前面 国际金融危机后，为应对全球总需求不足，世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围推广PPP模式,17,（三）国际上PPP主要实践情况,比较重视推广运用PPP模式的有关国家，其政府的主要做法包括： 构建制度框架 实施有效监管 明确财政约束 维护公共利益,18,（三）国际上PPP主要实践情况,1、构建制度框架 PPP项目运作周期长，往往“跨越”多届政府，单靠政府承诺难以解除私人部门“后顾之忧”，需在制度上提供保障。 出台专项法律法规，如韩国出
9、台促进私人资本参与社会投资法案，日本利用民营资源加速建设公共设施法，菲律宾BOT执行规则条例，墨西哥出台公私合作法。而澳大利亚则制定国家公私合作框架，印尼制定国家公私合作政策草案。 依托专项法律法规制定操作指引，如英国在公共采购法框架下制定标准化合同等指引。鼓励创新、长期合作、增加透明度、接受有效监管。,19,（三）国际上PPP主要实践情况,2、实施有效监管 设置专门管理机构，各国政府针对项目招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等问题，普遍设立了PPP机构。 通常在已有政府部门下设立机构，如英国、澳大利亚、南非等，OECD国家设立PPP中心的17个成员国中
10、，有10个设立在财政部。 其他少数国家独立于政府部门之外，如德国、韩国等。 专司机构主要履行政策指引制定、业务指导、管理咨询等职责。,20,（三）国际上PPP主要实践情况,3、明确财政约束 一些国家直接提供贷款、贷款担保、政策性开发贷款或给予资本性支出、补贴资金，以推动或支持PPP项目建设。 在这种情况下，必要的财政约束有助于控制PPP项目带来的财政风险。 总体风险控制，如秘鲁政府规定，PPP总财政承诺（包括可量化的或有债务）的现值年不得超过GDP的7%。 将财政承诺纳入预算管理，如，巴西政府要求对PPP项目补贴应作为偿债资金纳入预算管理；哥伦比亚、印尼等国政府成立了专门基金，管理财政承诺带来
11、的或有债务风险。 加强信息披露，如新西兰、澳大利亚、智利等国。,21,（三）国际上PPP主要实践情况,4、维护公共利益 对市场准入、合同内容、运营维护等实施全面监管。如英国、澳大利亚等设置标准化合同，英国对参与企业提出业务规模、市场地位等条件要求 关注公共服务质量。澳大利亚等则建立绩效考核指标体系。没有服务就没有支付，绩效目标、服务质量、项目质量不达标，就要扣减收入。 推行竞争性招标。一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，同时还有备选投标者。 谈判不是简单的价格比较，而是综合评价。 通过投标人之间的竞争压力，政府可以获得谈判优势。,22,（四）推广运用PPP的共性要求,必要条件： 健全的法律法
12、规制度：对政府部门、社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，对参与各方进行有效约束，以依法保障参与各方和消费者利益。,23,（四）推广运用PPP的共性要求,必要条件： 政府部门的有力支持：在PPP模式中政府、社会资本方在不同项目中的责任、义务、风险各不相同，但政府作为监管者，其维护消费者利益的角色是始终不变的。因此，政府部门必须承担起项目总体策划、组织招标、理顺各方关系等牵头人的角色。,24,（四）推广运用PPP的共性要求,必要条件： 专业化机构和人才队伍：PPP模式的运作需广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，涉及比较复杂的法律、金融和财务等方面的事务。一方面，要求政策制
13、定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面，需要专业化的中介机构提供相关咨询服务。,25,（四）推广运用PPP的共性要求,必要条件： 合适的项目 什么样的项目适合PPP模式？,26,二、财政部与发改委PPP比较,（一）推广运用目标 （二）项目实施主体 （三）项目适用范围 （四）推广运用流程 （五）主要监管内容,27,财政部PPP定义,财金201476号文（略）。,28,国家发展委PPP定义,发改投资20142724号文 （略）。,29,（一）推广运用目标,财政部： 1、拓宽城镇化融资渠道，促进调结构转方式 2、激发民间投资活力，增强经济增长动力
14、 3、促进转变政府职能，提高公共服务质量和效率 4、建立现代财政制度，推动现代国家治理,30,（一）推广运用目标,发改委： 1、创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长动力（同） 2、促进投资主体多元化，发展混合所有制经济 3、促进转变政府职能，发挥市场配置资源的决定性作用,31,（一）推广运用目标,关注焦点： 财政部把隐性债务转化为显性责任，把政府债务转化为企业债务。“花小钱做大事”。 发改委在项目规划、审批流程中嵌入PPP实施要求，规范项目管理和市场秩序。 两个部委推广运用PPP模式出发点有什么不同？,32,（二）项目实施主体,财政部： 1、社会资本：是已建立现代企业制度的境内外
15、企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业。 2、政府：财政部门（政府和社会资本合作中心）或行业主管部门,33,（二）项目实施主体,发改委： 1、政府主体：具有相应行政权力的政府，或其授权的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构。 2、社会资本主体：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。,34,（二）项目实施主体,主要区别： 财政部财政部门制定年度和中期开发计划，会同有关部门评估筛选、确定备选项目。 发改委按照部门分工建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力。,35,（三）适用项目范围,财政
16、部： 试点项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务等项目，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。,36,（三）适用项目范围,发改委： 政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新建城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。,37,（三）适用项目范围,两者区别： 财政部先选择有稳定现金流、社会资本愿意投入的项目做试点。 发改委经营性项目、准经营性项目、非经营性项目都可以做，只是政府分别不予财力支持、给予部分财力支持或财力全面覆盖支持。,38
