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1、1论工程项目施工中的安全管理1、引言中华人民共和国安全生产法于 2002 年 11 月 1 日起正式实施。为了配合这部法律的贯彻落实，国务院于 2003 年 11 月 12 日针对建设行业颁布了建设工程安全生产管理条例( 以下简称安全条例 )，并于 2004 年 2 月 1 日起正式实施。 安全条例出台后，针对其中的第 14、57 条(监理的安全职责 )，在工程管理界引发了广泛的讨论。本文将从以下几个方面表述笔者的见解。2“工程安全”的含义及导致工程安全事故的原因2.1“工程安全”的含义工程安全在世界各国都是一个受到普遍关注的重要问题。广义的工程安全包含两个方面的含义：一方面是指工程建筑物本身
2、的安全，即质量是否达到了合同要求、能否在设计规定的年限内安全使用，设计质量和施工质量直接影响到工程本身的安全，二者缺一不可；另一方面则是指在工程施工过程中人员的安全，特别是合同有关各方在现场工作人员的生命安全。 安全条例中的“安全生产”以及本文中提到的“安全管理”均指后者。2.2 导致工程安全事故的原因我国的工程建设规模巨大，但建设管理水平参差不齐，安全生产的管理和职工安全教育滞后，因而当前建设系统的安全形势非常严峻。2003 年共发生工程安全事故 1292 起，死亡 1524 人。2004 年共发生工程安全事故 1144 起，死亡 1324 人。导致工程安全事故的原因主要有以下几点。(1)建
3、设工程的特点导致施工中容易发生安全事故。建设工程规模大、周期长、劳动强度高，施工现场的安全设施是否齐全配套，采用的工艺技术是否合理以及照明、通风情况等都会给安全生产带来隐患。(2)参建各方缺少以人为木的安全意识和管理机制。业主作为项目的投资方往往只重视视进度而忽生产视过程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的安全管理体系和足够的安全按理人员，现场职工和农民得不到应有的安全培训。(3)工程承包企业的成本因素导致减少安全防护措施。1)低价投标。各个工程承包企业为了拿到项目，竞相压低报价，有的甚至以低于成本价投标。2)分包转包。实行专业分包和劳务分包的工程，由于总承包商和中间承包商层层分包，层层收
4、取管理费，大大压缩了一线施工队伍的利润空间。3)业主拖欠工程款项。无论政府或私人业主拖欠承包商款项的现象十分普遍。由于以上三种情况的出现，导致承包商不得不拼命压缩成本，也必然会减少安全生产措施的投入。2(4)合理的建设工期得不到保障。不少政府官员为了自己的业绩往往会要求项目提前竣工，很多私人业主为了投资项目尽早竣工，也经常无理要求承包商压缩工期，迫使承包商日夜赶工。合理的工期得不到保障，建筑工人超负荷工作、疲劳作业，必然导致安全隐患增加。(5)建筑工人素质不高。建筑工人大多来自农村，他们一方面缺乏安全常识，不懂得在劳动中合理地保护自己：另一方面维权意识很差，一旦出现了安全事故，不懂得用法律武器
5、来保护自己的合法权益，这也导致了承包企业对安全生产的刁重视。3 监理工程师的地位和职责根据我国合同法 ，建设单位(以下称“业主”) 与施工单位 (以下称“承包商”)签订的合同属于承揽合同，即承揽人按照定做人的要求完成工作，交付工作成果，定做人给付报酬的合同。由于建设工程合同的标的工程项目属于不动产，如房屋、铁路、公路、桥梁等，这对公共利益和公众安全的影响很大，且工程项目完成的周期较长，因此我国合同法分则部分将建设工程合同单独列为一章。这类合同除了具备承揽合同的一般特性以外，一个很突出的特点就是定做人(即业主) 可以委托第三方 (即监理工程师)监督承揽人的工作过程，以确保承揽工作按时保质完成。业
6、主监理工程师签订的合同委托建设监理合同是委托合同的一种，监理工程师受业主委托对项目实施监督和管理。监理合同的标的是服务，即监理工程师应根据委托为业主提供高水平的、专业化的智力服务。监理工程师对工程的监督不排除政府有关主管部门依照国家有关规定对建设工程进行的监督，监理工程师对工程实施监督的依据是业主的授权，其与业主、承包商都是平等的民事主体。监理工程师职责的核心是：依照法律、行政法规和建设工程承包合同，代表业主对承包商在施工质量、建设工期和合同款项支付等方面实施监督。客观、公平地执行监理任务。4 参照国际惯例监理工程师没有安全责任4.1FIDIC 合同条件的有关规定国际咨询工程师联合会(FIDI
7、C)在 1999 年出版了几本新版合同条件，在“施工合同条件”( 新红皮书)、 “工程设备与设计建造合同条件”(新黄皮书)以及“EPC 交钥匙项目合同条件”( 银皮书)中对安全生产管理的职责均有明确的规定。这三本合同条件均在承包商的一般义务中明确规定“承包商应对所有现场作业、所有施工方法和全部工程的完备性、稳定性和安全性承担责任”( 第 4.1 款) 。在“安全程序” 中规定，承包商应遵守所有适用的安全规则：照料现场所有人员的安全：除去现场的危险障碍物：提供安全设施等(第 4.8 款) 。对业主方在安全方面的要求仅限于业主方应负责保证在现场的业主方人员和业主的其他承包商根据“安全程序”和“环境
8、保护”有关条款的要求，采取与要求承包商采取的类似行动( 第 2.3 款)。FIDIC“新红皮书”中“工程师的职责与权力”中规定：“业主应任命工程师，工程师应履行合同中赋予他的职责” ， “工程师的任何批准、校核、证明、同意、检查、检验、3指示、通知、建议、要求、试验或类似行动(包括未表示不批准) ，不应解除合同规定的承包商的任何责任，包括对错误、遗漏、误差和未遵照的责任”(第 3.1 款) 。80 年代，我国参照世行贷款项日工程采购招标文件和 FIDIC 合同条件中咨询工程师的有关规定建立了建设监理制度。90 年代中，各部委颁布了一系列工程建设合同范本。这些合同范本中对业主方工程项目管理的理念
9、和监理工程师的地位和职责范围的规定与 FIDIC合同条件中的咨询工程师基本上是一致的。在 FIDIC 的合同条件中并没有规定业主或咨询工程师有权强制干涉承包商的施工方法、施工组织和安全防范措施，同时也不必为承包商在施工中，包括安全生产中的疏忽和过失承担任何责任。4.2AIA 合同文件的有关规定AIA(美国建筑师协会)编制的系列合同文件中，A201 合同通用条件“建筑师的合同管理”一款中对建筑师的职责有十分明确的界定。 “总之，对于工程的施工手段、方案、技术、操作顺序或程序、安全防范以及施工计划，建筑师既无权控制支配，也不必承担义务。因为按照第 3.3 款规定，上述责任完全是承包商的职责”(第
10、4.2.2 款) 。 “建筑师对承包商、分包商或二者的代理或雇员等，既不需控制支配他们的行为，也不必为他们的疏忽和后果承担责任。 ”(第 4.2.3 款 )。 “建筑师对承包商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段、方案、技术、操作顺序或程序等方面在安全防范上了合法的批准。 ”(第 4.2.7 款) 。AIA 中提到的建筑师既是工程项目的设计者，又是 A201 合同条件中规定的受业主委托的项目管理负责人，基本相当于我国工程项目中的总监理工程师。4.3ICE 出版的合同条件的有关规定(1)ICE 的有关规定。ICE(英国土木工程师学会)1999 年出版的合同条件(第 7 版)中规定， “承
11、包商应为现场操作和施工方法的足够稳定性和安全负完全责任”(第 8 条(3)“在发出书面警告后，工程师有权要求承包商，从工程中撤出不符合合同安全条款要求或，坚持任何有损安全或健康行为的分包商” 。(第 4 条(5)“工程师接受承包商的计划或对承包商建议的施工方法予以同意，不应解除合同规定的承包商的任何义务和责任。 ”(第 14 条(9)“工程师有权反对并要求承包商从工程上解雇不遵守合同安全条款规定，或坚持对安全或健康有害行为的任何操作人员。 ”(第 16 条) 。(2)NEC 合同条件。ICE 于 l995 年出版的 NEC(新工程合同条件 )第 2 版规定：“项目经理或监理工程师对承包商提交的
12、函件的认可并不改变承包商对实施合同工程的责任或对其设计所应承担的合同责任。”(第 14.1 款) “承包商的行为应符合工程信息中规定的对健康和安全的要求 ”(第 18 条)4.4AS40001997 的有关规定AS(澳大利亚标准)40001997 是澳大利亚标准化委员会批准颁布的工程项目通用合同条件范本。其中第 12 条规定：“承包商应根据合同要求采取必要的措施保护人员和财产的安全。 ”其他条款中没有提及监理工程师(Superintendent) 有权干预承包商的安全措施或有义务承担安全责任。4.5学习研究国际惯例对我们的启迪4在建设工程合同中，发包人的主要义务是按照合同支付工程款、协助承包商
13、完成各项合同中承诺的工作、检查工程的质量和进度以及完工后接收工程。承包商最基本的义务是应该在合同规定的竣工时间内，将一个质量合格的工程交付给业主。监理工程师最重要的职责是业主方要求他代表业主检查验收工程质量、督促承包商的施工进度并且帮助业主控制投资。施工中大量的施工技术、施工措施、临时工程等，都是承包商为了完成也无权去干预。美国、英国和澳大利亚都是项目管理水平很高的国家，他们以人为本，非常重视工程建设过程中的安全问题，安全事故率很低。但是这些国家的合同范本中都提到，对于工程的施丁于段、方案、技术、操作顺序或程序、安全防范以及施工计划，都应由承包商全面负责，建筑师工程师既无权控制支配，也不承担义
14、务。FIDIC“新红皮书”中涉及 HSE 的 l7 个条款中没有一条要求工程师对人身安全有关问题插手干预，当然也不承担责任。5对建筑法 、 安全生产法及安全条例有关安全生产管理条款的理解与应用5.1承包商是安全生产的第一责任人(1)建筑法的相关规定。 建筑法规定， “建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点指定相应的安全技术措施”(第 38 条) ， “建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”(第 44 条) ，“施工现场安全由建筑施工企业负责。 ”(第
15、45 条) 根据 建筑法对安全生产责任的规定，建筑施工企业要对安全生产全面负责。(2)安全生产法中的相关规定。 安全生产法中明确规定： “生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。 ”(第 5 条) 。这里首先要明确的是在建设项目的实施过程中，对于施工现场的安全工作，到底哪一方应该作为安全生产法中规定的生产经营单位而全面负责。有人认为，作为项目业主的房地产开发商因为销售建成的房屋而盈利，属于生产经营单位，因此应对施工现场的安全工作负责。也有人认为，监理单位向业主提供服务而盈利，属于生产经营单位，因此也应对施工现场的安全工作负责。这些观点都是错误的。安全生产法规定：“生产经营单位的
16、从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。 ”(第 6 条) ， “建筑施工企业 应当设置安全生产机构或者配备专职安全生产管理人员”(第 19 条) ， “生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉布关的安全生产：规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。 ”(第 21 条) ， “生产经背单位不得使用国家命令淘汰、禁止使用的危及安全生产的工艺、设备。 ”(第 31 条)在施工项目现场，安全生产指的是承包商在完成工程项目的过程中要保证其工作人员的安全。这些施工人员都是受雇于承包商的，是承包商的从业人员，因此应由承包商对他们的安全负责。 安全生产法的规定从不同的侧面说明了，在建设项目的实施过程中，承包商是工程的生产经验单位，应该全面地对现场安全承担责任。5(3)安全条例的有关规定。为了进一步明确建筑法 和安全生产法在建设工程领域
