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1、试述农村宅基地的“户”与“宅”读中国国土资源报一户多宅如何确权发证有感 1999年新修订的土地管理法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地” 。国土部2012年关于加强农村宅基地管理的意见第五条也规定：“严格宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。不符合申请条件的不得批准宅基地” 。可见，申请宅基地是以户为单位作为前置条件的。但笔者认为，上述法律和意见都没有对“一户”的概念作深入的解释和扩展。据今年1月26日中国国土资源报在“一户多宅形成的原因是什么？”分析中提到的山东某市对10个镇100个村17262处宅基地调查，其中“一户多宅”占宅基地总数的7.3%。这是一个普遍现象，也
2、是一个历史遗留问题。笔者从20多年县、乡两级土管工作的实践感到：申请农村宅基地“一户”的概念，不等于也不应该等于户口簿的“一户”概念。一般习惯上“一户”就是户籍上的一户，有一人的一户，二人的一户，三人及以上的一户。但申请宅基地的“一户” ，笔者认为应该是有条件的“一户” ，即具备申请宅基地基本条件1个完整的基本家庭单位（元）的“一户” ，这可以从以下三种类型加以试述。一、独生子女家庭户通常指具备申请宅基地基本条件的1个完整的基本家庭单位（元） 。 土地管理法中提及的“一户一宅”也许指这类。如父母生一独子或独女，户口簿为一本，这是标准“一户” ，理所当然享受“一宅” 。进一步分析，假如一独子或独
3、女，已成家与父母分户（户口簿与父母分开形成两户） ，此“二户” ，同样也不能享受“二宅”的条件，而只能享受“二户一宅”的条件。因为它分户后还是一个完整的基本家庭单位（元） 。从这意义上说：土地管理法中“一户一宅”的概念显然不能在这里实施。与其说“一户一宅” ，倒不如说1个完整的基本家庭单位（元）为“一户一宅” 。二、多子女家庭户1. 多儿子家庭户。具备申请宅基地基本条件，超出了1个完整的基本家庭单位（元） 。如父母生二个儿子（均为农业户口，都要留家结婚成家，都不入赘） ，但原有父母只有一宅，假如：大儿子具备法定年龄或结婚年龄，与父母需要分宅，但户口簿仍共用一本（一户） ，那就不能按“一户一宅”
4、处理，而是可以申请“增宅” ，这就成了大户的“一户二宅” 。因为它不再是以前的一个完整的基本家庭单位（元） ，而是分家成分为二个基本家庭单位。大儿子成家后，构成社会部落的“一族”1个基本家庭单位（元） 。当然，假如上述两个儿子中有一子入赘（出嫁至女方） ，那就不该享受宅基地，因为他与对方（女方）共同组成1个基本家庭单位（元） ，对方（女方）已享受了宅基地，尽管有的户口未迁至对方（女方）或单独立“一户” ，但仍为本集体经济组织成员，也还是不能享受“一户一宅”的待遇。2. 多女儿家庭户。具备申请宅基地基本条件，未超出1个完整的基本家庭单位（元） 。如父母生二个女儿（均为农业户口，1个招婿，一个出嫁
5、） ，没有超出1个完整的基本家庭单位（元） ，一个招婿的女儿只能与父母共“一户一宅” 。一女出嫁的与对方（男方）共同组成1个基本家庭单位（元） 。3. 一子一女家庭户。父母一子一女，一般一子留家，一女出嫁，未超出1个完整的家庭单位（元） ，留家的也只能与父母共享“一户一宅” 。4. 其他多子女家庭户。以1个完整的基本家庭单位（元）进行理解，依此类推（略） 。三、特殊家庭户口1. 单身户。 （习惯上称“一人户”或“五保户” ） 。如因身体等原因，不能结婚成家而独居。虽是一户，但还不具备1个完整的家庭单位（元） 。因此，不能享受“一户一宅” 。但可在空闲地上安排、审批一定面积的宅基地。假如单身户已
6、重组家庭，符合1个基本家庭单位（元），对方配偶又无宅基地的，可申请“一户一宅” 。2. 离婚户。因结婚后已组成了1个基本家庭单位（元） ，且已享受了“一户一宅” ，虽已离婚分户，但已不构成基本家庭单位（元） ，不享受“一户一宅”条件。如另找对象结婚且有子女组成1个基本家庭单位（元）后，方可申请“一户一宅” 。注意父母已有宅基地且其为独生子女的离婚户，不得再申请宅基地。3. 回归户。指在外工作的离退休人员，户口回迁原祖居农村居住的“一户” 。原祖居有房的，不再享有宅基地，但可修缮改造原宅。原祖居无房的，尽管户口回归，但与本集体组织成员有着本质的区别，即没有土地承包经营权，在“一户一宅”权利上与具
7、备1个基本家庭单位（元）是不平等的，因而也不可能符合“一户一宅”的申请条件。但可向集体经济组织申请，经2/3村民代表同意后，在空闲地上安置一定基本居住面积的房屋，待百年后归回集体，且子女没有继承权，也不发集体土地使用证。4. 外来户。指通过各种关系的迁入户。表面上看是集体经济组织成员，但不管它是否具备1个基本家庭单位（元） ，由于不具备农村土地承包经营权，因而在宅基地的享受上也不应当体现“一户一宅” ，更不应当享受土地补偿、安置。否则会破坏农村集体土地所有制。四、半家户指因征地、参军、读书等“农转非”的隔居隔农户。但原祖居家庭成员中有农业户口且在原户口所在地居住的，可享受“一户一宅” 。五、迁
8、出户指原祖居农村，现家庭人员全为非农业户口且仍有老宅基地的一户，可享受“一户一宅” ，但只能原宅翻建。六、拆迁户经批准实施的拆迁户，不轮户口性质是否符合基本家庭单位（元） ，只要原宅基地及房屋权属合法，均可享受“拆一还一” （即拆一宅（整宅）还一户）或拆一平方还一平方）的政策，而不享受“一户一宅”规定。 “一户一宅”是对申请宅基地条件而言， “由户定宅” ，用土地管理法来规范调整。而“拆一还一”是对拆迁物是否合法而言， “由宅定户” ，用物权法来规范调整，可以宅基地安置，也可以房屋调换安置，还可以货币补偿安置。前者是政府审批单向行为，双方当事人地位是不平等的，后者是双方协议行为，地位是平等的。
9、综上所述，一般农村宅基地的申请条件是以集体经济组织成员村民（外来关系户除外）和“户”为前置条件的。农村宅基地的“户”与“宅”是两个不同的法律概念。一个基本家庭单位（元）可以有或可能有多户，但不能有多宅，一个二子都留家的大家庭一户超出了1个基本家庭单位（元） ，可以增宅为二宅。因此“户”与“宅”的关系是有“一户”不一定有“一宅” ，但有“一宅”必定有“一户” ，即1个基本家庭单位（元） 。关键要看“户”与“宅”是否合法。不合法的关系户和采取假离婚的分宅、分户等形式无理要求宅基地的，不应该也不可能享受宅基地。如果正确把握了上述关系，并在实践中依法执行，那么，农村宅基地的确权发证也就水到渠成，今年1
10、.26中国国土资源报提出的一户多宅如何确权发证就不难解决，即将开展的农村宅基地使用制度改革就不难进行。笔者认为：只要具备了一个基本家庭单位（元） ，就应当享受真正的“一户一宅” ，只要享受了真正的“一户一宅” ，那就应当承认农村宅基地流转的合理性和合法性。从3月9日十一届全国人大二次会议第二次全体大会上获悉，土地管理法将列入今年立法计划。因此，建议在修改土地管理法时，考虑增加农村宅基地的“户”与“宅”的关系、内容与标准。这对于加强我国农村宅基地管理，指导农村土地使用制度改革必将产生深远的影响。如果说80年代初推行家庭联产承包责任制是农业用地改革的话，那么今后的农村宅基地使用制度的改革将是建设用地的改革，二者同等重要。只有从法律层面上正确把握“户”与“宅”的概念和关系，才能在农村宅基地确权发证问题上找到答案，少走“弯”路。
