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1、1 PPP 项目实施方案 （政府审定稿） 四川中天信会计师事务所有限公司 2015 年 10 月 1 目录 第一章 方案编制的目的和依据（1） 一、 方案编制的目的 （1） 二、方案编制的依据（1） （一）政府和社会资本合作相关政策文件（1） （二）本项目涉及的专项政策文件（4） 第二章 项目背景（6） 一、行业背景（6） 二、区域背景（8） 三、项目具体情况（8） （一） 项目管理体制 （8） （二）恩阳区社会福利事业现状（9） （三）恩阳区民政综合服务中心概况（9） 第三章 项目实施的目标和原则（9） 一、实施目标（9） 二、 实施原则 （10） 第四章 项目PPP模式分析 （10） 一、
2、 项目特征 （10） （一） A 类项目 （11） （二） B 类项目 （11） 二、 PPP 运行方式 （12） 2 (一)运作模式（12） （二） 交易结构 （12） （三） 资金来源 （13） （四）收益保障 （13） （五）操作模式的初步分析（14） 三、运营机制 （15） （一）完善准入与退出机制（15） （二） 建立健全绩效支付机制 （15） （三） 形成科学合理的权责分配与风险分担机制 （16） （四） 建立合理的价格调整机制 （16） （五） 建立项目全过程监管机制 （17） 第五章 项目法律体系 （17） 一、项目的参与主体（18） 二、法律结构设计（18） 三、 法律协议设
3、计 （18） （一）投资合作协议 （18） （二）特许经营协议 （19） （三）SPV 股东协议 （19） （四）产权转让协议 （19） （五）政府采购服务协议 （19） 四、法律协议框架说明（20） （一） 投资合作协议 中的有关问题 （20） 3 （二） 特许经营协议 中的有关问题 （20） （三）政府采购服务协议 中的有关问题 （21） 五、合同约定和政府监管机制 （21） （一）明确责权利相适应（21） （二）制定动态调价机制（21） （三）绩效考评（22） （四） 明确项目退出机制 （22） 第六章 项目采购工作准备 （23） 一、招标采购前期工作（23） 二、 投资人资格条件 （2
4、3） 三、 采购活动保证金 （24） 四、 投资人采购方式 （25） 五、 招标采购宣传 （25） 六、 采购内容 （26） 七、前期工作（26） 八、征地工作（26） 九、 政府出资人 （26） 第七章 项目实施主要条件分析 （27） 一、 项目前期费用 （27） 二、 项目投资总额 （27） 三、 本项目土地使用 （27） 四、 SPV 股权机构和资本金要求 （28） 4 五、 政府出资形式 （28） 六、 特许经营内容 （28） 七、 特许经营范围 （28） 八、 特许经营期限 （28） 九、 本项目报价竞争点的确定 （29） 十、项目履约保证金（29） 十一、 项目内部收益率 （29）
5、 十二、 政府补贴价格及支付方式 （29） 十三、 项目运行绩效考核 （30） 十四、 政府可行性缺口补贴 （30） 十五、 项目生产工艺和运营管理 （30） 十六、 工程建设期限及进度控制 （31） 十七、项目建设管理（31） 十八、 购买服务范围 （31） 十九、 购买服务价格 （31） 二十、 SPV 股权变更 （31） 二十一、 税费优惠 （32） 第八章 项目财务与政府补贴测算 （33） 一、 财务测算的目的 （33） 二、财务预测算原则（33） 三、财务预测算依据（33） 四、 政府补贴价格的构成 （34） 5 五、 项目基本服务量 （34） 六、 财务测算假设 （34） 七、 财
6、务测算说明 （34） 八、 财务测算结果 （35） 附件： （35） 第一章方案编制的目的和依据 一、方案编制的目的 本方案旨在通过对建设项目 PPP 模式的背景、交易结构、投 资收益及财务效益预测、融资风险因素和防范措施等内容的分 析， 从政府的角度预测此 PPP 建设项目能够达到的主要目的和存 在的主要问题， 分析投资者经营期内可能的投资回报率和投资回 收期限，为政府对建设项目的决策提供参考。 二、方案编制的依据 自 2013 年以来，全国人大、国务院、有关部委陆续出台了 关于鼓励和推进政府和社会资本合作模式的探索和实践的有关 政策文件，具体列举如下： （一）政府和社会资本合作相关政策文件
7、。 1.国务院批转发展改革委关于 2014 年深化经济体制改革 重点任务意见的通知 （国发【2014】18 号） 。 文件明确规定： “推进国有企业股权多元化改革，建立政府 和社会资本合作机制。 ”第一次明确了 PPP 的发展方向。 2.中华人民共和国预算法（2014 年修订） 预算法修正案明确了省级地方政府的自主发债权， 地方政府 投融资平台的融资职能将逐步剥离， 客观上推动了政府和社会资 本合作模式的大力发展。 3.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （国发 【2014】43 号） 该文件明确规定： “修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适 度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机
8、制。 ”同 时“政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任” ， 赋予了 PPP 模式的正当性。 4. 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知 （财金201476 号） 。 财政部首次系统阐述了政府和社会资本合作模式的重要意 义，明确了推进 PPP 模式的基本思路和办法。 5. 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发 【2014】 45 号） 。 该文提出： “推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会 资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公 益性事业投资和运营。 ”希望通过规范地方政府债务管理，开明 渠堵暗道， 推广 PPP 模式解决地方政府投融资平
9、台融资职能剥离 后地方政府城市建设的投融资问题。 6. 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见 （国发【2014】60 号） 。 该文积极鼓励社会资本“参与创新生态环保投资运营机制、 鼓励社会资本投资运营农业和水利工程、 推进市政基础设施投资 运营市场化、鼓励社会资本加强能源设施投资、推进信息和民用 空间基础设施投资主体多元化、 鼓励社会资本加大社会事业投资 力度” ， “建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制” ，并提出保 障好各方利益，加强风险防范和监督机制。该文件标志着中央政 府正式确立了 PPP 模式在全国的推广理念， 并做出了较为周密的 部署。 7.关于政府和社会
10、资本合作示范项目实施有关问题的通 知 （财金【2014】112 号） 、 关于印发政府和社会资本合作模 式操作指南（试行） （财金【2014】113 号） 。 这两份文件是财政部出台的指导政府和社会资本合作的具 体操作性文件，对于 PPP 的运作规范、程序和要求均规定的比较 详细具体，明确要求全国范围内参照本指南操作 PPP 项目。 8. 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意 见 （发改投资【2014】2724 号） 。 该文件是国家发改委从项目管理角度提出的政府和社会资 本合作 PPP 模式的操作指南和指导意见。 该文件要求各地发改委 要上报 PPP 项目，形成 PPP 项目库，
11、并推出了政府和社会资本 合作项目通用合同指南（2014 年版） ，从另一个角度明确了 PPP 模式的推广规范和要求。 9. 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公 共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 。 该通知是国务院为进一步支持政府和社会资本合作 PPP 模 式的指导性意见，为规范 PPP 模式提供了国家层面的政策支撑。 10.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意 见 （国办发201396 号） 。 该文件明确要求“在公共服务领域更多利用社会力量，加大 政府购买社会服务力度” 。 11.基础设施和公用事业特许经营管理办法 （发改委等六 部委第 25 号令） 。 该办法是在目前基础设施特许
