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1、人民银行西安分行2015年会计财务调研报告 新预算法框架下人民银行集中采购管理转型探索2015年1月1日，中华人民共和国预算法（以下简称“新预算法”）正式实施。新预算法中涉及政府采购的条款明显增加，其中多条都是修订或新增内容。而目前，人民银行集中采购管理正处于转型关键时期，从以过程控制为导向转变为以结果控制为导向的管理方式，与新预算法强调的绩效管理要求存在着高度的一致性。因此，深入研究新预算法的主要内容，以及对政府采购管理的影响，既是把握宏观政策变化的必然要求，也是进一步做好政府采购管理工作的重要手段。本文结合新预算法实施以来相关理论研究和实践探索，分析新预算法在政府采购层面的主要变化及对政府
2、采购管理的影响，同时深入剖析新预算法框架下人民银行集中采购管理中存在的问题并给以建议，以有效推动集采管理转型更好适应政策变化，加快转型步伐。一、新预算法在集中采购层面的主要变化（一）强化预算约束。一是立法宗旨强调规范。新预算法第一条将原法“强化预算的分配和监督职能，健全国家预算管理，强化国家宏观调控”的立法宗旨调整为规范政府收支行为，强化包括政府采购预算在内的预算约束。二是预算调整授权机制加强。明确规定预算调整需编制预算调整方案，并在调整方案中对预算调整理由、项目和数额予以说明，同时方案需提请本级人民代表大学常务委员会审查和批准。（二）加强预算公开透明力度。一是预决算公开。以法律形式对预算和决
3、算公开的范围、时间和内容等做出明确要求。二是政府采购情况公开。要求各级政府、各部门、各单位应当将政府采购情况及时向社会公开。三是审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告也要向社会公开。此外，新预算法还明确了违反预算公开规范的法律责任。（三）提出建立跨年度预算平衡机制。新预算法规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，旨在打破原有单一年度以收定支的预算平衡模式，解决预算收入和支出不匹配问题，实现财政长期动态平衡。2014年9月印发的国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号），也进一步提出要研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革
4、、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价办法。（四）体现对预算管理绩效的重视。新预算法将讲求绩效提升为预算管理的原则之一，这反映了财政资金使用从注重投入向注重产出效果的重大转变。同时，新预算法对预算编制、执行、评价、结果反馈和运用反馈意见各个环节都提出要求，体现了将绩效管理贯穿于预算管理全过程的思想。国发201445号文件也要求，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。二、新预算法对集中采购管理工作的影响（一）密切了预算管理与政府采购管理的联系。早在2000年，政府采购内容就被纳入部门预算，但由于预算会计
5、制度不完善，政府采购预算编制周期短、项目内容模糊，导致诸如不按照预算采购、预算外采购、重复采购等问题普遍存在，这导致难以对采购进行有效控制。新预算法不仅弥补了制度上的缺陷，更从法律层面进一步密切了预算管理与采购管理的联系，其规定不仅涉及政府采购资金管理原则、目的、要求、法律责任，也涉及政府采购预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整。同时，增设了政府采购透明预算制度和政府采购绩效评价，扩大政府采购预决算监督范围，加大了政府采购预决算和执行的监督力度，引入了人大代表具有针对性审议审核审查机制等创新性举措，将预算管理渗透到政府采购管理的各个环节。（二）强化了采购管理的职能。预算法被誉
6、为“经济宪法”，本次修订中的亮点之一就是突出从严管理理念，也就是以预算编制管理需求，以绩效评价管理预算执行和结果，以评价结果管理下一期预算安排，由此形成全过程的动态管理机制环。若运用在政府采购中，则是强化了采购管理的职能，通过采购预算编制、绩效评价以及评价结果管理采购全过程。（三）突出了需求管理的重要性。部门采购需求是编制政府采购预算的基础。新预算法明确要求一般公共预算应按功能分类编列到项、按经济性质分类编列到款，且提出建立跨年度预算平衡机制。这就要求在编制预算时对部门现状和需求了然于胸，既能拟出短期采购计划又能做出长期采购规划，且需求合理合规、可操作性强。然而预算编制时点性强，只有在日常管理
7、中重视需求管理，通过建立需求数据库或对各类采购需求进行排序等方式，才能全面掌握需求情况，并以此编制准确合理且具有前瞻性和连续性的政府采购预算。（四）建立绩效评价体系势在必行。从国家法律和战略层面看，新预算法是首次提出预算应遵循讲求绩效原则的法律，要求绩效管理贯穿预算编制、审核、执行、评价到结果审查全过程，并要将结果应用到下一年度预算编制和目标确定环节，形成一个有效的管理环，突出绩效预算核心的“结果导向”理念。新预算法以法律形式要求各部门加强预算绩效管理，政府采购作为预算支出的重要组成内容，建立一套行之有效的采购绩效评价体系也当然势在必行。三、对照新预算法查看人民银行集中采购管理的不足（一）会计
8、部门管理职能发挥不充分。新预算法出台前，政府采购预算编制的品目模糊不清，绩效评价还未以法律形式提出。基层人民银行会计部门在采购管理中通常是边计划边采购、就项目论项目，尽可能满足事权部门业务需求，既没有对采购需求的长期规划，也没有对事权部门采购情况的考核，一定程度上成为履行审批与付款的财务部门，管理职能没有完全发挥。（二）采购预算编制有待细化。新预算法加强了对预算编制与执行的约束力，明确要求一般公共预算应按功能分类编列到项、按经济性质分类编列到款。然而，基层人民银行在以往编制预算时，忽视了采购预算的重要性，既没有充分考虑实际需求，也没有编制详细的预算项目，从而影响人民银行全系统采购预算编制的准确
9、性和科学性。同时，新预算法实施后，三年滚动预算编制已开始实施，对采购预算编制提出了更高要求，在准确性、科学性基础上还须兼具前瞻性和连续性。（三）采购绩效管理手段和方法仍有欠缺。一是未建立完善的采购绩效评价体系。近几年来，人民银行已经在部分预算支出项目中探索开展绩效评价工作，也取得了良好成效。但集中采购绩效评价中多是对采购结果的评价，评价对象与新预算法中提出的绩效管理贯穿采购全过程的要求还还有一定差距。二是评价结果运用不充分。从人民银行系统集中采购绩效评价实践看，没有充分把“以结果为导向”的管理目标充分发挥出来，对采购结果的评价强调资金节约率，导致在采购管理上容易产生以少花钱为目标，而采购本身不
10、仅仅是“少花钱”，更重要的是“办好事”，评价结果的导向性作用应体现在运用全面的评价结果对采购主体进行考核，并将考核结果作为下一期采购计划编制的重要依据。（四）基层集采队伍专业化水平达不到要求。政府采购不同于一般的采购业务，涉及经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评审人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。然而，基层人民银行集中采购管理人员多数是财务转岗或兼职，集采评审委员会成员也是由其他岗位人员兼任，选用人员的专业化水平与集中采购活动要求的素质水平不是很匹配。同时，部分基层行因缺乏针对集采人员开展的专业化培训，其人员配置与集采工作快速发展客观上要求建
11、设一支专业性强素质高的集采队伍相差较远。四、进一步加强和完善基层人民银行集中采购管理工作的建议（一）进一步强化会计部门采购管理职能。人民银行分支机构会计部门作为本系统集中采购的管理部门，应不断改进和充分发挥会计的管理职能，将新预算法的采购管理职能落到实处。其中的切入点之一就是以会计原理为支撑，以会计管理工具为手段，通过运用相关技术方法，开展集中采购数据和信息的搜集、整理、计算与分析，并以此对采购活动进行衡量、评价、预测和管理，以实现集中采购价值最大化。另外，按照内控制度要求，会计部门在集中采购中还有监督职能，但由于制度缺位和业务处理惯性，该项职能也没有发挥到位。为更好贯彻落实新预算法，会计部门
12、可以预算管理为抓手，理顺与事权部门关系，明确“管”与“采”的权责范围，加强监督制约，不断发挥内控机制作用。（二）充分发挥绩效管理的职能。一是建立健全集中采购绩效评价体系，以采购全过程为评价内容，从资金效率、行政效率、人员效率、规模效率、政策效率以及管理效率等多方面入手，拟制集中采购绩效评价原则、制度、标准和程序，建立包括自我评估、上级评价、社会评估和专家评估等多项评估指标在内的评价体系。二是注重评价结果运用。将绩效评价结果作为人员考核和预算项目排序的重要依据，充分发挥结果导向作用，激励采购主体调整不适当的采购行为、健全采购机制、提高采购效率。（三）积极推进采购内容配置标准化建设。采购内容配置标
13、准化是评估采购需求合理性的主要依据，也是实行强制集中采购和保证有关政策有效实施的重要手段。统一配置标准还可以整合购买资源，统一政策、合同，发挥集中规模优势，大大降低采购成本，政府采购较为完善的美国就采用了统一的配置标准。人民银行应积极推进部门采购内容配置标准化建设，配置标准可因级别而异、因区域而异和因形势变化而动态科学调整。 （四）以抓需求管理促进采购预算编制标准化科学化。一是建立动态需求管理机制。人民银行各级需求管理部门应根据辖区现有资产存量和业务需求建立需求项目数据库，并根据一定标准对需求项目进行排序，实时掌握需求动态，为编制采购预算打好基础。二是编制科学合理的采购预算。以需求动态管理数据
14、为支撑，通盘考虑预算额度配比，编制周期性集中采购项目预算；三是推进采购预算编制标准化建设。目前资产配置标准化建设正在探索建立中，已被列入集中采购目录的资产在编制采购预算时，可根据其定制标准和价格，核准其具体预算金额，从而实现部分集中采购内容的预算和执行的标准化。（五）建立集中采购适度集中机制。专业化的采购人员对促进集采管理工作有事半功倍的效果，而基层人民银行集采人员素质提升难度较大。根据实践经验，级别越高的集采队伍专业水平越强，同时在采购中，上下级管理沟通的效率远高于同级。因此，对于项目专业化程度较高或涉及金额较大的项目，建议由省会中支级别以上机构进行批量采购，既能解决基层行集采队伍专业化水平不足问题，又可以大幅提升采购效率和采购价值。
