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1、严格程序 抓住重点 全面扎实做好铁路建设项目投资控制-中国铁路2007 年第 6期作者：铁道部副部长卢春房 2007-09-13 阅读次数: 909 默 认 字 体摘 要：投资控制是大规模铁路建设成败的关键。必须转变观念，树立全方位、全过程控制投资的新理念；坚决按程序办事，明确投资使用的程序，严格抓好工程投资的过程控制；坚持全方位、全过程管理，切实加强建设标准、设计优化、招投标、施工组织设计、征地拆迁和外部协议实施、变更设计、合同管理、物资设备采购以及日常管理等重点工作，有效控制和节约使用建设投资，又好又快地推进铁路建设。投资控制是决定大规模铁路建设成败的关键，是转变铁路经济增长方式的重要环节
2、。各建设单位必须增强为国家、为铁道部、为投资者当家理财的责任意识，认真扎实做好投资控制工作，切实防止概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，坚决杜绝投资浪费，努力实现投资效益最大化。1、 提高认识，转变观念，打牢投资控制的思想根基所谓投资控制，就是通过对建设项目投入的资金、资源及其投入产出过程实施有效的调节和管理，防止出现投资浪费、损失和资金流失，在保证工程安全质量的前提下，把总投资控制在一定的范围内。铁路建设项目的投资主要来源于国家，也有一些其他的投资者的份额。建设单位必须着力在以下几个方面加深认识。一是树立全方位控制投资的观念。铁路工程建设完全不同于车间式的生产活动，其突出特点是
3、生产周期长、环节多，点多线长面广，生产要素变量多、变化大，只要某个方面、某个阶段、某个环节的工作存在欠缺或失误，都可能演变成投资浪费或资金流失的黑同，因而必须从决策层到执行层全方位地做好控制。铁道部对铁路建设项目的决策起着关键和主导作用，对投资控制负有无限责任；铁道部有关部门对投资控制各自发挥着不可或缺的作用，承担着重要的责任；建设单位是受铁道部和投资者委托，实施项目管理的责任主体，在参建单位中居于核心位置，对实现投资控制目标负有第一位的责任；勘察设计是投资控制的源头，设计单位对控制投资负有基础性的责任；监理单位对合同履约、计划执行、验工计价、变更设计等活动负有监控、把关责任，是建设单位实施投
4、资控制的重要帮手；施工单位也有自身的投资控制责任。其中最重要的、起主导作用的是建设单位，建设单位责任到位与否、作用发挥得如何，对于投资控制的成败具有全局性影响。二是树立全过程控制投资的观念。铁路建设项目从预可研到竣工验收、开通运营，一般要经过数年甚至更长的时间，在这个过程中投资控制一直贯穿始终。目前，铁道部在项目的预可研或可研阶段就及时明确了建设单位，其目的就是为了让建设单位全过程地了解和参与前期工作，实施从前期到后期全过程的有效控制，防止出现以往常见的重后期、轻前期，重增加、轻优化的现象。三是树立向管理要效益的观念。投资控制不是一项孤立的工作，牵涉到工程建设的各个方面、各个环节。只有全面加强
5、管理，才能控制好各个方面、各个阶段、各个环节的工作质量和成本支出，确保投资控制总目标的最终实现。铁道部党组提出的“以人为本、服务运输、强本简末、系统优化、着眼发展”的铁路建设新理念，为铁路建设管理提供了重要的指导思想。搞好投资控制，基本途径就是按照铁路建设新理念要求，通过系统优化和严格管理，最大限度地降低工程成本，以最低的投入取得最佳的建设成果。但是，这里所说的“最大限度”并不意味着可以忽视质量、安全、环保和工期，随意地压减工程的合理成本，或者克扣、挤占参建单位的合法收益。四是树立依法建设、规范管理的观念。要着力加强制度建设，不断完善投资控制各项机制，为全过程、全方位控制投资提供有力的制度保证
6、。凡涉及到投资的事，都必须严格依法合规地去做，严格履行相关程序。五是树立主动控制、超前控制的观念。投资控制工作做得主动与否，效果常常大不一样。如沪杭电气化工程所涉及的一处拆迁问题，产权单位估算的拆迁费用高达 5 600多万元。上海铁路局领导多次主动上门，深入沟通协商，讲政策、算细账，还通过有关单位做工作，最终按 1100万元签订了协议。同样，投资控制是超前做，还是事后做，效果也是大相径庭。凡事预则立，不预则废。投资控制的“预”体现在对前期工作的早介入、深介入和对各项工作的预见性上。建设单位应积极参与前期工作，对技术方案、概算编制早提意见、多提意见，早算账、明算账，对工程投资始终做到心中有数。2
7、、坚决按程序办事，严格抓好工程投资的过程控制关于投资使用的程序，在国家和铁道部的有关法律、法规和制度中有明确规定，主要有三个层面：一是基本建设程序，如立项和可研审批、相关的资源环境评审评估等，这些主要由铁道部有关部门牵头办理；二是需要报铁道部批准的相关事项，如初步设计、招标计划、I 类变更设计、概算外费用支出等；三是建设单位管理权限内有关事项的办理程序，如验工计价、类变更设计、建管费支出等。这里主要探讨后两个层面的程序，共涉及 9个方面的工作。21 初步设计预审和鉴修概算编制建设单位在收到设计单位报送的初步设计文件后，应在 10个工作日内完成预审，并对发现的问题提出明确的意见和建议，连同初步设
8、计文件一起报铁道部工程设计鉴定中心，抄送其他有关部门。铁道部对初步设计文件批复后，建设单位按照批复意见，组织勘察设计单位对初步设计文件进行修改，并依据修改后的初步设计文件编制鉴修概算，最迟应在初步设计批复后 15日内，完成编制、审查并报铁道部核备。鉴修概算投资超出已批复的初步设计概算时，应组织设计单位进行分析，提出处理意见和建议，报铁道部工程设计鉴定中心核准，未经核准不得进入招标阶段。需要注意的问题是：首先，初步设计深度达不到“99 号文”规定要求的，应当书面通知设计单位补充相关资料或迸行修改。为从源头上防止重大变更设计的发生，初步设计上报时必须具备两个条件：一是线路方案已经稳定，主要工程措施
9、已经落地；二是与地方的立交、防洪、通航、压矿、征地拆迁等协议已经签订，没有大的遗留问题。其二，初步设计审查必须组建专门班子，审查人都要签字负责。铁路局作为建设单位的项目，初步设计预审工作由铁路局总工程师主持，路局总工办、计划、建设、运输、机务、工务、电务、车辆等部门和现场项目管理机构参加；客运专线公司(筹备组)管理的项目，由其主要领导主持，相关业务部门、咨询单位参加，也可邀请有关专家参加。其三，必须坚持实事求是。要以高度的责任心和高尚的职业品德，如实反映工程实际数量和概算，并对发现的问题提出处理意见，确保预审结论的真实性。既不能盲目要求设计单位扩大规模、提高标准，又不能怕突破所谓的“红线”而草
10、率完成预审。尤其是初步设计投资概算比可研估算概算增加较多时，必须认真分析原因，对有疑义的问题要调查研究清楚，及时做出处理。最后，鉴修概算是编制招标概算的依据，必须按章节编制，在报铁道部核备前，建设单位要认真审查其合理性、正确性、完备性，并进行必要的现场调查核对。22 施工图投资检算在施工图设计完成后，建设单位要及时组织进行施工图投资检算并编制施工图预算，原则上施工图预算应控制在批复的初步设计概算之内。主要步骤有：施工图审核；按照章节编制预算；报铁道部核备。需要注意的问题是：一是未经批准不得改变原定的主要设计原则，但是要尽量吸纳优化设计意见，在优化的前提下作适当调整；二是不能改变原批复初步设计概
11、算的编制原则；三是必须真实反映施工图中的实际工程数量，坚决消除差错漏碰和不合理因素，既不能简单照搬设计单位提交的检算结果，也不得没有依据地人为增减；四是做好施工图检算与批复的初步设计概算的对比分析，妥善处理施工图量差等因素。检算结果与批复概算变化较大时，要责成设计单位作进一步优化，再报初步设计审查部门核准，未经核准的不得实施。23 工程招投标主要程序有：编制并报批招标计划；发布招标公告；申请投标；审查投标资格；发售招标文件；召开标前会；递送投标文件；确定评标方案、标底；开标、评标、定标；核准招标结果；发中标通知书；上报招标投标情况的书面报告；承发包合同签订与登记。国家铁路、合资铁路项目的招标计
12、划、标底、评标办法和招标结果，必须报铁道部招标办审查、核准。需要注意的是，不具备条件的项目不能招标。这些条件主要有：建设管理机构已建立；初步设计已经批准；招标范围、招标方式和招标组织形式等已经核准；资金来源已经落实；有招标所需的设计图纸及技术资料；客货共线项目鉴修概算已核准，客运专线项目施工图投资检算已核准。有条件的客货共线项目也争取要在施工图投资检算完成后再进行招标。24 工程开工在前述招标条件的基础上，建设项目的开工还需要具备以下条件：一是工程招标已经完成；二是供图协议已经签订；三是建设用地完成审批。在全线用地审批没有完成之前，如要提前安排重点控制工程开工，必须办好先期用地审批手续。建设单
13、位在落实上述开工条件后，按要求向铁道部上报开工报告。25 投资计划上报和调整建设单位在每年年末按照规定的时间和格式，并附相关资料报送下一年度建议计划。年度建议计划依据执行预算的分章节费用(扣除降造费)、十一章分项明细费用编制，应由建设单位主要领导签发。待铁道部正式下达年度计划后，建设单位应严格按照分章节费用安排执行计划，组织施工和验工计价，其财务部门按照分章节和分项费用计划、施工进度和合同约定，编制年度资金预算。在实施过程中如需调整，应及时向铁道部报告。26 变更设计变更设计必须坚持“先批准、后变更，先设计、后施工”的原则，其中 I类变更设计必须报部批准。I 类变更设计的工作程序是：由提议单位
14、提出变更理由和技术经济比较资料报建设单位；建设单位组织有关单位分析、研究并提出处理意见；设计单位按处理意见完成变更设计，并附原因分析报建设单位；建设单位对变更设计文件初审后，分清原因和责任，附费用处理方案报原初步设计批准部门；获得新的批复后，组织实施变更设计，并对施工图组织审核。因突发事件、工程安全需要而必须立即处理的 I类变更设计，建设单位按规定向铁道部工程设计鉴定中心提出紧急报告，按其答复先进行应急处理，同时及时按程序办理正式变更设计申请。类变更设计由建设单位按照铁道部有关文件规定，制定相应的审批程序。建设单位要成立变更设计审查领导小组，由总工程师或副指挥长担任组长。27 验工计价和拨款建
15、设项目所有纳入概预算的费用支出都要进行验工计价，并以验工计价作为结算依据。验工计价的主要程序有：施工单位自验并编制验工计价表；监理单位审核签认；建设单位的工程、质量、计划部门按分工审核计价表和相关证明、依据材料，并到现场进行抽查核对后分别签字；建设单位主管领导签字。非安装设备由接收单位出具接收或验收数量、质量证明文件，接收单位或建设单位的设备管理部门按规定程序编制设备计价清单，按照内部分工进行审核和审批。征地拆迁工程由监理单位与建设单位和征地拆迁工程实施单位共同进行现场计量，并经施工单位确认、核实后，按工程验工计价程序审核、审批。勘察设计、监理、工程咨询等工作，由实施单位填写其他费用计价审批单
16、和完成工作内容证明文件或自评资料，送建设单位主管部门审核、评定，并经相关部门和分管领导签认后计价。建设管理费在批准的预算内，按有效支付凭证进行归类统计计价，由相关部门依据合同、有效支付凭证审核，经主管领导批准后计价。铁道部对项目的拨款由建设单位向铁道部财务司申请，其中国家铁路项目由建设单位根据资金预算、合同和验工计价的资金需求，分月向铁道部财务司请款；合资铁路公司的铁道部出资人代表根据出资协议向铁道部财务司申请出资资金，铁道部财务司在年度计划范围内予以拨款。建设单位对参建单位的拨款必须严格按照合同规定和验工计价执行，拨款前必须先抵扣工程质量保证金、预付款等，既不能超拨、也不应欠拨。工程全部验收合格后，按照承包合同进行末次计价，并按规定将剩余价款一次拨付给施工总承包单位。28 降造费、预备费的使用降造费主要用于铁道部批复的 I类变更设计、建管费、监理费等方面的调整，必须坚持“先批准、后使用”的原则，未经铁道部批准，建设单位不得擅自动用。预备费主要用于解决经批准的新增工程、征地拆迁的价差、变更设计废弃工程、不可抗力因素等费
