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1、税务代理人制的挑战与机遇中国注册税务师 陈文达2014年8月12日，国务院发布关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发201427号）。该文是落实国务院第50次常务会议决定简政放权的事项之一，决定取消了注册税务师等11项职业资格许可和认定事项，注册税务师行业的发展面临着前所未有的挑战。该文并非意味着取消税务师事务所从事涉税鉴证和税务代理服务，而是通过对职业资格管理方式的改革，赋予行业协会更多的管理职能，进一步强化行业自律管理，给发展税务代理人制带来新的机遇。本文试从以下三个方面探析税务代理人制所面临的挑战与机遇。一 税务代理人制的现状及其存在问题中国注册税务师的发展历程是伴随着改革开放
2、和市场经济发展孕育而生的现代服务业。目前，注册税务师行业已成为仅次于律师行业和注册会计师行业的第三大专业服务性行业。该行业为维护国家税收利益、维护纳税人的合法权益、维护社会主义市场经济秩序以及为国家的经济建设和社会发展做出了积极贡献。注册税务师行业是随着社会主义市场经济的建立而发展的新兴行业。当社会主义市场经济发展到一定阶段，政府管理经济的模式也会发生相应的转变，宏观调控成为主导，推动着涉税中介服务的发展，这既是中国经济运行的内在要求，也是与世界经济接轨的客观需要。随着各行各业分工的细化，行业自律性组织行业协会及其中介机构也会得到相应的发展。在这一背景下，注册税务师行业在帮助政府建立市场经济体
3、制，尤其是健全服务市场体系，保障新税制实施，加快税收征管改革，适应加入WTO世界经济一体化的发展潮流中不断受到社会的认可和重视。现行税收征收管理法第89条虽明文规定“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，但既没有指定税务代理人为注册税务师，也没有从法律高度明确注册税务师从事税务代理是其法定业务的地位。纵观国际上税务代理人的立法情况，税务代理人是指法律允许从事涉税专业服务的职业人员，这里的职业人员既包括税务师，也包括律师、注册会计师。在律师法和注册会计师法中不专门为从事税务代理工作的中介人员规定一般性法律，但在其立法当中，已界定其适用于税务代理，也就是说律师和注册会计师可以从事
4、涉税专业的服务是有法可依的。有些国家和地区还针对税务代理工作进行了专门立法或特别立法，授予某一个主体专门从事税务专业服务。这个主体名称在各个国家的叫法虽然不一样，比如德国叫税务顾问，日本叫税理士，美国叫登记代理人（enrolled agent），并都通过法律或次法律地位加以明确税务代理人的法定业务。我国目前还没有出台针对税务代理人的专门立法，只有国家税务总局于2006年2月1日起颁布施行的注册税务师管理暂行办法，其法律序列位于行政法规之后，只能算是部门规章。党的十六届三中全指出，要积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律组织，这为涉税服
5、务行业的发展指明了方向。随着社会主义市场经济的发展，也给税收带来广阔的税源。税收事业的大发展，离不开涉税服务行业工作者们的广泛参与和大力支持。党的十八大更指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这一论断是我们党又一次重大的理论创新，这必将为现代服务业之一的注册税务师行业的发展提供更为广阔的职业前景。按照与国际接轨的发展思路，我们应当积极推动税收征管法的修订，加强税务代理立法，通过法治思维、法治方式来发展税务代理行业，明确“中国注册税务师”从事税务代理行为的法律地位。二 税务代理人制立法的必要性 党的十八届三中全会和四中全会对我国
6、全面深化改革、全面依法治国做出了顶层设计。我国的治理体系和治理能力要现代化，离不开财税管理的科学化，因为财政是治理国家的经济基础和重要支柱，财税制度调整作为国家最基本的社会关系，事关经济、政治、社会等综合性问题，它涉及立法机关与行政机关的关系，中央与地方的关系，社会公众与政府的关系。这是一个国家民主法治建设中最核心的社会关系。这些社会关系通过财税体制来具体落实，所以三中全会指出科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。由此可见，财税的事不是小事，而是关系国家的大事，这就对这一领域的从业人员，无论是执法机关的工作人员，还是从事专业服务的中介机构人员，提
7、出了更高的要求，不仅要具备税务专业胜任能力，还应具备职业道德修养和政治素养。 财税与宪政密切相关。要全面推进依法治国，处理好国家宪法与财政立法的关系的核心在于依宪治国。宪法是国家的根本大法，它决定着这个国家的国体和政体。我国宪法明确规定公民有依照法律纳税的义务，同时规定要保障私人财产权，要尊重和保障人权。这就必须对国家的征税权进行法律管制，做到征税有法可依。要有效保障纳税人的权益，促进税法实施，就必须立法确立税务代理制度，培养一大批高素质的税务代理人，否则税法的遵从，纳税人的权益保障，就很难得到落实。所以，我们应当从国家治理的现代化，推进依法治国这一高度来认识税务代理立法的必要性。 需要指出的
8、是：涉税服务应当以纳税人自愿申请为原则，不能强制要求，不能搞强制鉴证。中介机构应当按法律条文中的规定接受纳税义务人的申请从事涉税代理业务。纳税人自愿申请是涉税鉴证的前提，为纳税人提供正确申报纳税、促进其遵从税法服务。实际上，国务院关于促进市场公平竞争维护正常秩序的若干意见（国发201420号）明确提出：“要发挥市场专业化服务组织的监督作用，支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证”。所以应当在税收征管法上把涉税鉴证作为税务代理人的一项法定业务，一项基础性业务在法律上确定下来。纳税人有权选择注册税务师，也有权选择
9、律师或注册会计师来为其服务，选择谁为纳税人提供服务由市场来配置，这种“选择权”设置符合市场规律，也有利于提高涉税鉴证服务的质量。 在税务代理人制立法中应当制定专门的涉税鉴证管理办法。涉税鉴证必需纳入法治轨道，对涉税鉴证的基本原则、鉴证主体、鉴证范围、鉴证程序、鉴证责任、监督管理、争议救济等作出全面的规定，这个鉴证管理办法应当由国务院通过行政法规的形式来规定，以保证它的权威性和规范性。当然，在条件还不成熟时，也可以暂时在税收征管法实施条例中加以规定，待将来条件成熟时再专门立法，这可能是一条更为务实的立法途径。实践中，律师不一定去做大量的涉税服务，注册会计师也是这样。他们会根据自已的专业特长来决定
10、其业务范围。注册税务师要想具有竞争力，要想获得纳税人的广泛认可，关键是增强自己的行业声誉，执业能力。只有把自己塑造成真正的税法专家，才能在涉税服务领域获得一席之地。我们只能走这条路，而不是靠垄断靠保护。三 注册税务师作为税务代理人的科学性21世纪初，中国税务咨询协会经过多年的实践，于2002年被国家正式命名为“中国注册税务师协会”，并与“中国注册会计师协会”分业管理，这标志着中国注册税务师行业发展的一个新的里程碑。国际上关于税务代理人的立法允许从事涉税专业服务的职业人员包括税务师，也包括律师和注册会计师。税务代理市场是开放的，要在相关税务代理人之间形成适度竞争，这有助于三类主体各自发挥他们的优
11、势，更好地为纳税人提供高质量的税务专业服务，通过适度的竞争来提升税务服务的水平，最终受益的是纳税人，也有助于国家税法的更有效实施，当然也有利于税务师行业的健康发展。随着我国税收立法的发展，律师和注册会计师很难满足涉税服务的专业化需求，我们应科学的认识到注册税务师是涉税专业的代理人。财税问题至关重要，事关国计民生，事关国家的现代治理，事关公民的基本权利，只有成为涉税专业性人才才能胜任这项工作。注册税务师在从事税务专业代理方面具有特有的优势是律师和注册会计师所不具备的，一方面是社会化行业分工与协作的需要，律师是法律方面的专家，他有律师法，属于行政许可，但律师毕竟是一般性法律的专家；注册会计师是会计
12、和审计领域的专家，他有注册会计师法确立他们作为专家的法律地位，其也不是税法专家，他们是审计专家；注册税务师根据注册税务师管理暂行办法是税法方面的专家，专门从事以税法服务为核心为宗旨为内容的专业服务。另一方面更是税法复杂性的客观性要求，税法的专业性、技术性、综合性、变动性，都是任何其他部门法律所不具备的。税务师行业作为社会性中介机构应当是遵从税法的正确实施，为了促进税法的遵从（这个税法遵从不仅只纳税人要遵从税法，我们的税务机关也要遵从税法），基于独立公正、谨慎负责、诚实守信，以保护纳税人权利为责任，以自愿为前提所提供的一种专业性的职业服务。我们纳税人在税法的理解上，在税法的执行上，相对于税务机关
13、来说是一个弱势，需要注册税务师这样一个专业团体为其提供专业服务。 十八届四中全会提出未来的立法特征是科学立法。立法要精细化，具有可操作性、可执行性。所以涉税专业服务不是什么人都可以做的，它应当是有门槛的。我国行政许可法关于资质资格许可事项的规定是：“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”。涉税专业服务显然是向公众提供服务，随着提升直接税这新一轮税制改革的破冰，即个人所得税综合与分类相结合的税制改革，个人要办理自行申报，房地产税开征也由自然人进入纳税人行列，而且新征管法修订的一个重大改革就是要健全自行申报纳税制度，纳税人要自己确定应纳税款，然后由税务机关再进行税款评定，以最终确定应纳税款。在税法如此之复杂的情况下，纳税人何以能正确、及时、合法的申报，我想它必然需要我们中介机构来提供专业服务，所以税务代理制度的健全，是调整优化税制结构，推进现代税收征管改革的重要支撑。 继往开来，每个时代，都有属于自身行业的发展机会。今天，我们注税人作为税务代理的领路人,一定要捕捉到属于我们这一行业的新机遇。
