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1、论政府在公共品提供中的作用纪玉山 王塑锋(吉林大学中国国有经济研究中心,吉林 长春 130012)摘 要 一般的经济理论认为，公共品的决策、生产和分配等问题不能在竞争市场上得到解决，只能由政府来提供。市场失灵要求政府参与，但是在象中国这样复杂的经济环境中，政府参与的方式应该是多种多样的，必须根据现实条件，灵活地进行选择。关键字公共品 政府 国有企业一般而言，公共品是同时具有非竞争性、非排他性和不可分性的物品。所谓非排他性，是指消费该商品的人们不能排除其他潜在或现实的消费者；所谓非竞争性，是指人们对该商品的消费不会减少能够被其他人消费的数量。在现实生活中同时严格满足上述三个条件的“纯公共品”并不
2、多，大多数情况下都是只能满足非排他性或非竞争性其中一者的“准公共品” ，不妨将其统称为“公共品” 。许多基础性的公共品对于发达的市场经济而言是不可或缺的，基础科学研究、交通运输、义务教育以及环境保护等等皆是如此，它们中有些本身就是发展的目的，而更多的则是发展持续的前提和保证！很难想象在一个道路崎岖、文盲充斥城市乡村的国家会有长期稳定的经济进步。从历史上来看，市场经济越是发达，公共品的消费就越庞大。这并不是因为发达的市场经济能够提供更多用以生产公共品的技术或资源，而是因为市场经济越是发达，公共品的基础性作用愈加明显，公共品的不足会成为市场经济发展难以逾越的障碍。没有足够的公共品供给，就不会有足够
3、的用于市场交易的私人物品。就我国现实情况而言，这类公共品不仅在绝对数量上供给不足，在地域分布上也存在着巨大的不平衡。在很多地区，公共品的稀缺已经成为当地经济发展的桎梏。而这些问题的根源，并非主要源于用于供给公共品的资源不足或者存在技术上不可逾越的鸿沟，而是因为对公共品的决策、生产和分配方式选择上存在非效率性，也就是说不能实现帕累托最优或次优。本文的目的就在于对各种可选择的方案进行简要的分析，尝试找出公共品有效率的解决方案。一、公共品决策1、在商品市场上进行决策假设消费者分散独立地做出决策，可以想见，只要消费者为公共品支付金额之和大于公共品的成本，市场就可以对公共品做出有效率的决策。不难发现，公
4、共品有效率决策的条件要弱于私人物品，不要求每个消费者对公共品的支付数额大于其成本（哈尔瓦里安，1997） 。然而即便是这样的条件，在现实中也是难以满足的。公共品的特殊性质使得公共品能够为一定范围内的全体消费者所享有，根据“谁受益谁支付” 1的原则，也应该由全体消费者共同支付成本。虽然公共品能够提高消费者的福利水平，但是在没有相应制度加以保证和约束的条件下，并不能保证消费会老老实实地支付自己应当负担的部分。许多公共品具有非排他性和不可分性，一旦生产出来，就无法排除任何一个消费者的消费，即使他并没有为之付出成本。这种情况下，消费者就有“搭便车”的激励。假设消费者都是“小”的或者是在物质利益上是“自
5、利”的，那么就很容易得到上述的支付矩阵。虽然对于整个社会的最优方案是，但是对于消费者 A 或 B 来说，无论对方如何选择，占优战略都是“不支付” ，于是最后的结果就会是对整个社会来说最坏的情况。这里，双方就陷入了一个“囚徒困境” 。虽然一次静态博弈的结果可能是无法令人满意的，但多次重复博弈之后，就有可能在某次博弈时出现合作的解，即的情况，而博弈的次数和信息的完备性对结果是具有重要影响的（张维迎，1996） 。那么，消费者独立分散地对公共品进行决策就一定会导致“囚徒困境”么？答案是否定的。在“囚徒困境”里我们假设消费者都是“小”的或者是在物质利益上是“自利”的，即没有一个消费者能够或愿意单方面负
6、担全部成本。但是在现实中未必总是如此。有的时候某些消费者能够单方面支付全部公共品的成本而使全体受益，有的时候某些好心人也会为我们清扫街道。不管动机如何，都会使我们从帕累托改进中获益，脱离“囚徒困境”进入新的 “斗鸡博弈” （丹尼斯缪勒，1979） 。假设存在某种公共品，能够满足左侧的支付矩阵。同上“囚徒困境”不同的是，即便有人搭便车，其中一位居民单独支付公共品的成本也会使双方各自的福利提高。以居民 A 为例，在确信居民 B 支付成本的情况下，他的最优选择是坐享其成；如果确信居民 B 不会支付成本，他的最优选择就是单独支付成本。如果双方都清楚的了解上述的支付矩阵，那么，对每一位居民而言，最好的办
7、法也许是事先声明并坚持自己不会支付栅栏的成本，迫使另外一位居民出资修筑栅栏。如果双方都这样选择的话，就不会有人修筑栅栏。对整个社会而言，不仅最优结果，即双方共同出资的情况，不会出现，就连单方支付成本这样次优的结果也不会出现，1 事实上，不同消费者对同一公共品的消费量很可能是不同的，甚至存在巨大的差异，因此其付出的成本也应该是不同的。这里我们仅仅简单地假设消费者支付相同的成本。消费者 B支付 不支付 75, 75 -50, 100消费者A支付不支付 100, -50 0, 0居民 B支付 不支付 3, 3 2, 3.5居民A支付不支付 3.5, 2 1, 1于是我们又一次回到了“囚徒困境” 。在
8、前面分析中，我们始终假设公共品的供给是离散的，也就是说，消费者要么消费固定数量的公共品，要么不消费，没有其他的选择；同时消费者之间的决策是分散做出的，消费者之间没有沟通和协商。这样假定也许过于严格，因为“离散”的情形更多地适用于那些投资巨大、成本回收期长的基础建设项目，这些建设大多涉及到数目众多的消费者，假定它们之间没有协商也合乎情理，因为这种情况下决策大多都由政府做出（至于消费者投票选择公共品的情况在下文将有论述） 。我们不妨放松假设条件：公共品供给可以连续的。同前面的例子一样，假定消费者 A和 B 独立地决策公共品的购买数量。他们的效用函数分别为 UA=f(X,YA)和 UB=f(X,YB
9、)，其中X 为某种公共品，Y A 和 YB 分别是以货币表示的其他物品。A 和 B 都把自身的利益限于自己的消费，但每个人都从额外提供的公共品中得到效用。如下图所示，这里我们假定公共品能够以不变的边际成本提供，因而不存在生产者剩余，同以前一样，这里的公共品也具有非排他性。显而易见，在私人市场上，没有单一的消费者会购买帕累托有效数量的公共品，至多消费者 A 会购买QA，此时，A 享有的消费者剩余为 aP0b,而 B 搭便车，免费获得消费者剩余eOQAf。从整个社会的角度来看，存在帕累托改进的可能。可以看到，消费者分散决策那些连续可以提供的公共品会导致这种公共品供给不足。我们不妨进一步放松假设条件
10、，允许消费者之间进行协商。很快，A 意识到改进可能性并且与 B 进行协商。这里我们必须假定这种协商是无成本的，并且还要满足：(1)A 和 B 都价格DA+Ba DAP0 b c MCPA d SAe fDBDBPB h gO QA Q* 公共品的供给愿意准确地披露自己从公共品中获得的边际效用，不会试图隐瞒以逃避分担费用(2)A 和 B都互相了解对方的偏好和收入状况乃至公共品对彼此带来的真实的边际收益，也就是说，消费者不愿也不能“搭便车” 。图中 SA 曲线是 A 的供给函数，反映了 A 对公共品增量所付费用(MC)和他从这些增量中获得收益(D A)之间的差额。在这种条件下，只要 B 愿意弥补这
11、一差额，即购买 Q*-QA 数量的公共品，支付价格 PB，而 A 支付价格 PA，就能够使公共品的供给量达到均衡的数量，从而实现帕累托改进。改进之后，A 的消费者剩余扩大到三角形 aPAd，增加的面积为梯形 P0PAdb；B 的消费者剩余增加的部分为三角形 fhg，作为代价，P BOQAh被放弃，而且放弃的部分显然小于增加的部分（严格的数学证明限于篇幅略去） ，总体上消费者剩余在增加，因而这种联合提供公共品的方式实现了严格意义上的帕累托最优。然而，这种方式的前提条件是相当苛刻的，只有在很小的范围内才会成为可能。一来在消费者之间协商、谈判的交易成本为零的条件下得出的结论在现实中没有说服力，事实上
12、，这种交易成本数额非常巨大，不能忽视。在上面的例子中，如果交易成本由 B 来负担，那么他的需求曲线就会下降至 DB；如果由 A 来负担，其供给曲线 SA 会上移，无论是那种情况，A 和 B 协商之后购买数量都会低于 Q*。一定程度的交易成本的存在，虽然仍有可能使以 A和 B 的消费者剩余表示的集体利益实现最大化，但是无法达到帕累托最优的状态。不仅如此，随着消费者数量的增加，这种交易成本就会急速增加。如果交易成本继续扩大乃至超过了消费从协商提供公共品中获得的收益，那么消费者就会放弃协商，也就不会有市场，更谈不到市场失灵。这时，放弃市场本身就是一种自发的解决方式，而这种方式并不是我们想要看到的。许
13、多公共品的消费都会涉及到数量众多的消费者。如果由他们自己进行协商，很多公共品就根本不会有任何供给。这样的例证很多，城市环境卫生可以说是一种典型的公共品，对周围的消费者而言，享受更加洁净的环境无疑会提高其效用。提供清洁的环境是一种资本密集度相对较低的生产，因此其总成本也较低，如果成本均摊的话，每一户的份额并不会很大。然而在“搭便车”和巨额交易成本的阻碍下，很少有当地居民自发组织起来负责公共卫生的，多数情况下都是由当地官方机构或其代表机关来完成，这种制度安排最大的优点就是节约了交易成本，避免了“自扫门前雪”的情况。二来了解私人偏好虽然并非完全不可能实现，但是其成本也是高昂的。只要存在搭便车的可能，
14、消费者就有隐瞒自己偏好的激励。假定消费者不会隐瞒偏好是不现实的。此外，作为社会中的个体，掌握、了解他人的偏好是极为困难的，其难度要远远大于从公共品中的获益。这种情况势必加大私人提供公共品的成本，阻碍帕累托最优的实现。结合以上的分析，私人在商品市场上对公共品进行决策是无效率的。2、在政治市场上决策通过前面的分析，我们可以看到在商品市场上对公共品供给直接进行决策会造成效率损失，这一结论已是众所周知。既然直接的自由竞争市场决策不能实现有效的公共品供给，那么通过政治的市场迂回解决公共品的决策问题至少也是一种次优的选择，当然这种方式也是需要成本的。粗略地看，民主有两种形式，即直接民主和间接民主，在直接民
15、主制度下，公共品可由全体选民直接投票决定；而在后者的条件下，则由选民选出的代表决定，更多的时候是由政府来决策。我们先来讨论直接民主。对于直接民主而言，投票是至关重要的。我们注意到这里的投票不仅仅是一种政治过程，而且是作为市场机制的一种补充而出现的。既然要弥补市场机制的缺陷，至少应该保证投票机制的设计是合理的，能够避免 “投票悖论”之类的问题出现。公共选择学派多年来的努力至少说明一种合理的投票机制是多么难得。有关公共选择的文献连篇累牍，却仍然无法有效地解决投票机制本身存在的弊端。以投票悖论为例，阿罗在论证这一问题时，规定了帕累托最优化、非独裁、无约束域以及理性这五个“公理” 。尽管阿罗定理的条件过于严格，但至少提出了这样一个问题：市场尚且不能有效地分配社会资源，存在有能力实现这种构想的民主的集体选择过程么？吉伯德（Gibbard，1973）和萨特思韦（Satterthwaite，1975）的答案是“不能” 。他们认为任何社会都必须在效率和民主之间进行择一的选择，要么民主而无效率，要么有效率但是独裁。在如此苛刻的前提条件下得出的结论也许不足采信，但是随着研究的深入，人们发现只要消费者或者选民，在偏好本质上是不一致的，那么投票循环就是常态。在这种情况下，投票本身就是一
