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1、论 WTO 农业谈判的破裂及其影响与展望刘昌黎内容提要：以农业谈判为首，WTO 新回合谈判在坎昆会议上遭到了失败。农业谈判僵局的出现、持续与谈判破裂，既是两大利益集团严重分歧和对立的必然结果，也是美欧长期操纵谈判、无视发展中国家利益的必然结果。农业谈判破裂大大影响了整个新回合谈判，WTO 多边贸易体制也再次受到了严重的挑战。关键词：WTO，农业谈判、破裂、影响与展望举世瞩目的坎昆会议落下了帷幕。然而，坎昆会议并没有达到预期的目标，再次无果而终。关于坎昆会议失败的原因，会议主席德韦斯虽然说“是因为在是否启动投资规则等新领域谈判（新加坡议题）方面未能达成一致” ，但最根本的原因，乃是农业谈判的破裂
2、。冰冻三尺，非一日之寒！WTO 农业谈判在坎昆会议上破裂并不是偶然的，这既是两大利益集团严重分歧和对立的必然结果，也是美欧长期操纵谈判、无视发展中国家利益的必然结果。一、谈判僵局的出现、持续与谈判破裂（一）谈判僵局的出现WTO 农业谈判作为关贸总协定农业谈判的继续，是根据乌拉圭回合所达成农业协定第 20 条关于“改革进程的继续”的规定，于 2000 年 3 月正式开始的。鉴于 WTO 新回合谈判是根据多哈宣言在 2002 年后才全面开始的，因此，农业谈判就成为 WTO 最先开始的谈判。经过近 3 年的提案与准备阶段，农业谈判从今年 2 月起就进入了实质性谈判阶段。根据多哈宣言，农业谈判 200
3、3 年 3月末要确定谈判模式（谈判总体方案） ，9 月第五次部长会议即坎昆会议要提出减让表修改方案，2005 年 1 月要结束谈判。为讨论和确定谈判模式，WTO 于今年 2 月 1416 日在东京召开了非正式部长会议，2 月 2428 日和 3 月 2531日先后在日内瓦召开了农业委员会特别会议。这三次会议围绕农业谈判主席哈宾逊汇总各成员 45 个提案所提出的第一次方案和第一次方案修改案进行了讨论。然而，以美国和凯恩斯集团为首的农产品出口国为一方，以欧盟和日本为首的农产品进口国为另一方，由于两大利益集团严重的分歧和对立，这三次谈判都未能就哈宾逊方案达成一致，谈判陷入了僵局，3 月末确定谈判模式
4、的目标也因此而落空了。（二）谈判僵局的持续鉴于农业谈判对整个新回合谈判具有至关重要的意义，为确保坎昆会议成功，WTO 于 4 月 30 日、6 月 2022 日、7 月 2830 日分别在巴黎、埃及和蒙特利尔召开了非正式部长会议，6 月 267 月 1 日、7 月 1618 日先后在日内瓦召开了农业委员会特别会议，继续就谈判模式进行了谈判。在召开上述会议的过程中，WTO 还于 6 月 10 日召开了贸易谈判委员会会议，7 月 2425 日召开了一般理事会，两次会议都要求各成员抓紧协商，尽快就谈判模式达成一致，以确保坎昆会议成功。尽管如此，但以削减关税的方式和幅度为中心，围绕市场准入、出口补贴和
5、国内支持这三大谈判的焦点，两大利益集团依然是各持己见，互不相让，五次会议在打破谈判僵局方面都未能取得实质性进展。（三）谈判的一线光明7 月 29 日，在蒙特利尔非正式部长会议的第二天，眼看两大利益集团各持己见、这次被称之为坎昆会议前“最后机会”的会议又可能无果而终，素帕猜不得不提醒各国相互让步，呼吁在美国、凯恩斯集团主张的瑞士 25 方式和日本、欧盟主张的乌拉圭协议方式之间，提出一个“折中的框架方案” 。与此同时，两大利益集团考虑到时间的紧迫性，也不得不考虑如何弥合双方的分歧。于是，有关国家都表示了探讨新方案的灵活姿态，会议局面为之一变，出现了打破谈判僵局的气氛。在 30 日会议结束后的记者招
6、待会上，美国通商代表部代表佐立克和欧盟农业委员拉米共同宣布美国和欧盟将共同提出妥协方案，8 月中旬提交各成员讨论。由此，谈判露出了一线光明，人们一时又对坎昆会议抱有了期待。（四）会议宣言草案难产8 月 13 日，美欧经过 10 多天的讨价还价提出了妥协方案，其中对于各国的敏感品目，按美国主张写进了设定关税上限的内容，按欧盟主张写进了通过削减关税或扩大进口配额的方式扩大市场准入的内容。在美欧协商的过程中，美国坚持瑞士 25 方式，主张把关税上限设定为 100%200%。由于以日本为首的农产品进口国强烈反对关税上限，对扩大大米等最低进口量也不愿接受，因此为避免延误时日的争论，日美妥协方案在削减关税
7、、出口补贴和国内支持方面就回避了具体的数量指标，只提出了一个原则性的框架协议。尽管如此，美欧妥协方案设定关税上限和扩大进口配额的内容还是遭到了日本等国的强烈反对，发展中国家也因为发达国家削减出口补贴和国内支持的力度不够，没有涉及对发展中国家的特殊考虑而表示了强烈不满。由于各方意见分歧，坎昆会议宣言草案一直难以起草。在 WTO 一般理事会主席卡斯荻罗 7 月 18 日分发的宣言草案中，农业部分仍然是整页空白。8 月 24日分发的宣言草案是在坎昆会议迫在眉睫的情况下匆忙出台的，因一时无法弥合各方的严重分歧，农业部分只好写进了欧美妥协方案的有关内容，其特点也是不提具体的数量指标，而是提出了一个作为谈
8、判方向的原则性框架，至于大量的实质性内容，包括削减关税和补贴的方式等，则留待坎昆会议后再行谈判。因此，在 8 月 25 日开始的各成员驻 WTO 大使级的协商中，各方都对宣言草案表示了不满。其中，巴西、印度、中国等 20 个发展中国家要求发达国家进一步让步，欧盟和日本批评“只强迫部分国家提高负担” ，美国则批评“野心不足” 。由于宣言草案招致了众多非议，8 月 27 日召开的一般理事会未能就宣言草案达成一致，卡斯荻罗只好把草案交由部长会议政治决断。这样，坎昆会议就蒙上了失败的阴影。（五）谈判破裂在 9 月 10 日的开幕式上，WTO 总干事素帕猜呼吁与会的贸易部长们本着灵活与谅解的精神，推动新
9、一轮谈判取得进展。素帕猜强调：要使多哈回合的谈判按期完成，需要贸易部长们在未来几天里做出政治决断，为下一步谈判提供指导性意见，创造好的条件和气氛。然而事与愿违，从 10 日的大会发言开始到13 日为止的农业分组会议，围绕修改宣言草案，各成员依然是反复强调自己的观点和要求。而分歧的焦点，则一直削减农产品关税、出口补贴和国内支持。对于宣言草案，包括巴西、印度、中国等在内的国集团提出了一个要求发达国家大幅度削减农产品关税、出口补贴和国内支持的修改方案。日本联合韩国、瑞士、挪威等 8 个农产品进口国，提出了一个反对设立关税上限和扩大进口配额的修改案。21 国集团提出要求发达国家大幅度削减关税的提案后，
10、11 日分别与欧盟和美国进行了磋商。4 月 12 日，在会议的第三天，谈判僵局虽然一度出现化解的迹象，发达国家和发展中国家大都表示要在削减农业补贴方面让步，体现了一定的灵活性，但各方的意见却远未达成一致。菲施勒在同日的记者招待会上说：“欧盟准备解决自身的贸易壁垒问题，但在这方面富国显然要比穷国做得更多，欧盟也希望 21 国集团解决他们的农产品保护问题，但21 个集团在这一点上并没有做出任何承诺。 ”人民日报 9 月 14 日会议主席德韦斯在听取各方意见的基础上，9 月 13 日汇总提出了宣言草案修改稿。修改稿的农业部分虽然力图消除各方分歧，但仍然是一个折中的方案。巴西、印度、中国等 21 国集
11、团以及大多数发展中国家认为发达国家在削减关税和农业补贴方面的力度不够，要求发达国家进一步开放农产品市场。美国对修改稿虽然基本赞同，说是一个“建设性的方案” ， “可以作为谈判的基础” ，但却认为修改稿对发展中国家有利，也要求进一步修改。欧盟对宣言草案修改稿虽然给予了一定的评价，但对于有可能导致其大幅度削减农业补贴的有关内容却很失望，全力要求修改。日本、韩国、瑞士、挪威等国对修改稿继续保留则关税上限和扩大进口配额极为不满，强烈要求删除有关内容。由于所有成员都对修改稿表示不满，分歧严重，短时间内又难以就主要内容进一步调整，农业谈判当天实际上就已经宣告破裂了。二、两大利益集团的分歧和对立（一）两大利
12、益集团对农业谈判的主张和分歧经过乌拉圭回协议，日本、欧盟和美国的农产品平均关税分别下降为64.9%、15.7%和 10.9%。日本和欧盟不仅农产品平均关税高，而且还有很多关税高峰。目前，日本、欧盟和美国农产品关税为 30%至 99%的高关税税号分别有111 个、313 个和 99 个，100%以上的分别有 146 个、33 个和 26 个。凯恩斯集团成员国的农产品关税大都处于很低的水平，例如澳大利亚主要农产品大都没有关税，个别农产品的关税也很少超过 5%。在农业补贴方面，2002 年欧盟各国的农业补贴超过 500 亿欧元，约相当于欧盟预算的一半，为发达国家中的最高水平。日本作为农产品纯进口大国
13、，在大米进口实行关税化措施后综合支持量虽然大幅度减少，但 1999 年仍为 66 亿美元，大大高于加拿大的 5 亿美元和澳大利亚的 1.5 亿美元。因此，美国和凯恩斯集团提案都主张加大农业自由化的力度，而欧盟和日本提案则都主张分阶段逐步实现农业自由化。在削减关税方面，美国和凯恩斯集团都主张大幅度地削减关税特别是高关税，禁止关税升级。其中，美国提出了把农产品关税一律削减到 25%以下的“瑞士 25 方式” ，并得到了凯恩斯集团的支持。对此，欧盟和日本则主张继续按乌拉圭协议方式削减关税，所有农产品平均削减 36%，个别品目最低削减 15%。在削减农业补贴和国内支持面，美国和凯恩斯集团提案都主张尽快
14、废除农产品出口补贴，大幅度削减国内支持，而欧盟和日本则主张逐步削减出口补贴和国内支持。（二）哈宾逊方案的主要内容哈宾逊汇总的第一次方案是 2 月 12 日在东京非正式部长会议之前公布的，第一次方案修改案是 3 月 18 日在日内瓦农业委员会特别会议之前公布的。修改案与原方案没有实质性的改动，其中有关发达国家的主要内容如下：1.削减关税。所有农产品的单纯平均关税 5 年内按下述方式削减：90%以上的高关税平均削减 60%，每个税号最低削减 45%；15%以上至 90%的关税平均削减 50%，每个税号最低削减 35%；15%以下的关税平均削减 40%，每个税号最低削减 25%。2.削减出口补贴。在
15、约束出口补贴的全部农产品中，最终减让额累计已达到最低 50%的各个品目，以其金额和数量的最终减让水平为 100，5 年内等比率削减，第 1 年初削减为 70%，第 2 年初削减为 49%，第 6 年初废除出口补贴；其他品目 9 年内等比率削减，第 1 年初削减为最终减让水平的 75%，第 2 年初削减为 56%，第 10 年初废除出口补贴。3.削减国内支持。 （1）修改绿箱措施的条款。 （2）兰箱措施按 19992001年的通报水平设定上限，综合支持量 5 年内削减 50%。 （3）黄箱措施按综合支持量 5 年内削减 60%。 （4）现行规定 5%的微量百分比 5 年内削减为 2.5%。（三）
16、两大利益集团对的哈宾逊方案的不满和反对哈宾逊方案是各成员所提 45 个提案的折中，既未满足美国和凯恩斯集团大力推进农业自由化的主张和要求，也没有体现出欧盟和日本逐步实现农业自由化的主张和要求。因此，双方都表示了强烈的不满和反对。1.日本、欧盟的不满和反对。哈宾逊方案把关税按三个级别分别削减，这在削减方式上虽然符合乌拉圭协议方式，但在削减幅度上，三个关税级别的平均削减幅度和最低削减幅度，都大大超过了日本和欧盟能够接受的程度。尤其是 90%以上高关税的削减幅度更大，欧盟特别是日本很难接受。日本大米的现行关税为 490%，按哈宾逊方案最低也要削减为 270%；与此同时，其关税额也将由现在的 341 日元削减为 187 日元。由此，进口大米价格将低于国产大米价格，关税就将不能再保护日本的大米生产了，这对日本不啻是当头一棒。其次，在削减出口补贴方面，欧盟只是原则上主张削减出口补贴，并没有削减幅度和削减期限的目标。因此，哈宾逊方案关于最终减让额累计已达到最低 50%的各个品目 5 年内废除出口补贴，其他品目 9 年内废除出口补贴，就出乎
