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1、议会的两种职能：为选民办事和担当国家论坛论美英法德瑞以六国议会制度蒋劲松为选民办事是各国议会的基本职能之一，其作用是反映民意，发挥议会对社会矛盾的整合职能和政治凝聚力。中世纪的英国议会的一项基本职责即是为选民办事。现代发达国家议会的性质已经大变，然为选民办事的传统却被继承下来，成为各种政体下的议会的基本职能之一。六国议会无一例外地履行着这一职能。在中世纪欧洲的一些国家，如英国，议会为选民办事乃题中应有之义。当时，议会还不是统治机关，而仅仅被君主用来反映民意，代表民意。于是，每每君主召集议会，议员们总是迫不及待地向朝廷陈诉各地疾苦，要求国王惩办恶吏，纠正冤案，减轻民众负担。这些也就成了议会的传统
2、内容。资产阶级革命以后，议会从民意机关而变成统治机关（无论是作为最高国家权力机关还是作为立法机关） ，它是否还应当继续承担为选民办事的职能？美英法德瑞以六国议会以肯定的态度明确地回答了这个问题。首先，六国议会保障议员们有一定的时间为选民办事。年会之间的停会期间、年会内的歇会期间和周末，并非供议员们完全用来休息；他们应该利用这些时间回选区工作，比如会见或走访选民。美英议会通常在周一至周四从早到晚开会，周五则早早休会，以便议员们赶回选区为选民办事。德国议会的特色做法是各次年会内都交替安排开会周和歇会周，以便议员们在歇会周能更好地集中精力在选区为选民办事。其次，六国议会都安排经费供议员们用来为选民办
3、事。它们给议员的办公经费中，有一部分专门供议员们在选区购置住所和选区办公室，并聘用选区事务助理；议员们从议会、家与选区之间三角往返、与选民通信通电话等等一律由议会报销。第三，议会承认议员们可以借助议会的各种工作方式为选民办事。除美国外，其余五国议会的质询普遍被议员们用来就选民托付的问题质询政府，或敦促政府解决这些问题。而在美国国会，两院议员可以直接用更为实惠的办法为选民办事，这就是在每年一度的拨款工作中为选区争项目，要工程。此外，六国议会议员皆可以接受选民对政府的投诉，并派议会助理机构或助理人员予以调查。本来，六国议员为选民办事的直接动机在于连选连任。然而，六国议会从制度上不仅方便议员们为选民
4、办事，而且促使他们办理这项工作，这就把似乎是议员个人行为的为选民办事转化为议会的集体行为，从而使这种活动成为议会的一项日常性职能。六国议会所承担的为选民办事这一工作有着丰富的内容，其中主要是接待选民的来信来访，走访选民，就选民的困难或对政府的意见与政府交涉而敦促其解决之，为选区争取政府的投资，等等。六国议会的实践说明，已经成为统治机关的议会仍然需要承担为选民办事这一职责。代议制下，每一国的议会、政府和法院这三大统治机关中，议会仍然是选民的主要代表机关，甚至被视为惟一的代表机关。选民、议会与政府三方存在下述关系链：政府治理选民但选民不能直接约束政府；议会对选民负责同时又能直接约束政府。所以，选民
5、与政府的矛盾必然要通过议会揭露出来，其凡法院不能审理者议会必须处理。议会为选民办事，实质上起着两重作用。第一，督促政府纠正错误，改善工作，尽可能地满足选民的正当要求，以调解选民与政府的矛盾。第二，引导选民习惯于诉诸议会来和平合法地宣泄对政府的不满，提出自己的要求，发挥议会对社会矛盾的整合职能和政治凝聚力，进而调解选民与国家的冲突。充当国家论坛是议会另一职能，即由代议机关扮演对时事国计的制度性辩论场。其作用是增加决策的科学性和民主性，促使政府及时感知社会动静并做出灵敏反应。发达国家议会普遍发挥着另一职能，即充当国家论坛。所谓国家论坛，指一个国家由其代议机关扮演的对时事国计的制度性辩论场。国家论坛
6、与其他各种论坛有着质的区别。首先，国家论坛的辩题是当前国家或社会面临的重要问题和政府应当采取的对策。第二，国家论坛所举行的辩论是议会与政府之间的论争：政府提出其政策，议会则对政府政策的长短成败进行辩论，以便要么维护之，要么否定之并阐明何为可取之对策。第三，国家论坛所举行的辩论对政府有着较大的影响力。对由其他论坛（比如媒体）所发表的高论，政府有着较大的应对自由；而对国家论坛所发表的政见，政府必须尽可能地择其善而从之，或者充分说明拒绝的理由。否则，议会可运用其立法程序、监督程序等追击政府。第四，国家论坛着眼于供辩论双方在下届选举中争取选票。在国家论坛上，辩论是在政府一方与反对方之间进行，双方所志在
7、说服的则是公众。每一方都力图向公众论证自己的政策如何正确，而对方的则如何错误。这种论证不是茶馆清谈，而是服务于强烈的政治功利，即争取选民在下届选举中支持自己。六国议会中除美国国会外，其余五个在充当国家论坛方面有下述共同点。其一，辩论一方为政府，另一方通常是反对党，或（在瑞士议会中）反对派。其二，辩论既借立法程序进行，又在专门的辩论议程下举行。对政府提出的重要法案，五国议会总在其全院大会或大会审议阶段对其举行公开辩论。1997 年 3 月 21 日，德国议会对执政的基民盟/基社盟和自民党联名提出的 1998 年税制改革法案由其大会举行的一读一般性辩论，是五国议会借其立法程序充当国家论坛的一个极好
8、的例子。该法案旨在对德国实行多年的税收制度进行重大改革，被称为“世纪改革法案” 。议会各党团在对该法案的一读中共有 10 人上场发言，相互展开激烈辩论。财政部长韦格尔首先代表政府对辩论作开场白。韦格尔说，面临激烈的国际竞争，为维护德国在世界经济中的位置，需要增加就业。为此，必须整顿国家财政，废除不利于投资的税负，降低税率及工资成本。1998 税改法案是走向税改的第一步。它将刺激投资，创造就业机会。至于社民党人所说减税向着富人，这不过是煽动阶级仇恨，却不能创造就业机会。社民党议会党团主席沙平立即反驳：税制改革不但应该有利于与失业斗争，而且应该使税制减化、公正，还应该维护国家进行公共投资以改善群众
9、生活的财政能力。1998 年税改法案缺乏上述各点。沙平逐一论证：政府的税改法案如何使税制更不公正，如何不利于反失业，并如何破坏国家财政。沙平还提出社民党的目标是，第一，根本降低工资成本；第二，减轻真正生产者的税负；第三，改善对家庭和儿童的帮助。在立法辩论之外，五国议会几乎在全院大会或大会开会的每一天都专门安排时间举行专题辩论。例如，英国议会平民院的全院大会在其每天的议程中总是翻来覆去地安排诸如大臣声明、议员质询、大臣或首相作答、就特设委员会报告的辩论、休会辩论等等议题，供议员与大臣或首相之间反复辩论。此外，每次年会内，全院大会安排的最为重要的辩论有：议会开幕之初对国王的议会开幕辞举行的辩论；预
10、算报告辩论；反对党日（持续 20 日）辩论。结果是，议员在永远不停地诘问政府，政府则在永不停息地答复议员。在法国议会，政府或者议员们均可就某一问题发表自己的声明，双方随即就这一问题举行辩论；双方还可以提出一个辩题而直接展开辩论。德国议会每周安排 4?小时的所谓“核心时间” ，停止其他工作，专供议员们与政府组成人员就当前时事国计的重要问题进行辩论。在以色列议会，时常就对政府的信任动议或不信任动议、政府的外交政策、预算或其他重要法案等举行所谓“政党间的辩论” ，即由政府和各党团的代表轮番发言，阐明政府和各党团对有关问题的看法和主张。此外，议员们还可以动议在议程中增加议题，以便与政府举行专题辩论。美
11、国国会在扮演国家论坛方面与另外五国议会有着明显的差异。基本区别在于，五国议会将议员与政府成员的日常化、面对面辩论列为议会的日常性议程，如同议会必须审议法案那样，议会必须当面与政府辩论时事国计；而在美国国会，政府成员只可为特定目的在国会向议员们发表演说（总统向国会发表国情咨文、政府成员应国会传唤向国会作证，等等） 。通常，总统和政府其他成员不能出席国会会议，更谈不上与议员们面对面地辩论。美国国会是通过国会内的两党之间的唇枪舌剑来发挥国家论坛作用。在政治和政策问题上，国会内与总统同属一党的议员们大体上与总统及政府所见略同，共同的政治利益又驱使他们尽可能地卫护后者。因而，每当国会内与总统相对立的政党
12、的议员们群起攻讦总统或政府时，与总统同党的议员们便总是起来为之辩护，从而形成实质上的国会与政府的辩论。在议程形式上，美国国会主要借两院各自的全院大会对法案的辩论过程来实现其国家论坛的功能，而很少像其他五国议会那样，在立法程序之外经常性地安排专题或专场辩论。但是，透过这些形式上的差异，我们仍然看到，处于彻底的分权制下的美国国会同样积极地充当国家论坛，总统在内政外交各领域的每项重要举措总是在国会及时受到辩论，而在国会辩论中所发表的政见又直接影响总统和国会自己的相关决策。明确提出并掌握“国家论坛”这一概念，有助于我们对六国议会和其他发达国家议会所积极发挥的这种职能给予应有的注意和认识。通过国家论坛这
13、一概念，我们就容易理解，六国议会之所以对法案总要由全院大会或大会进行公开辩论，并且辩论双方明知辩论很难改变对方的决策却仍然全力以赴，慷慨陈词，是因为它们必须让公众看到政府和议会、或者国家正在将哪些政策制定为法律，双方在立法过程中考虑到和提出了哪些主张和意见。这样，就将国家的决策或立法过程摆在公众面前，以引起公众关注，也接受其监督。通过国家论坛这一概念，我们就能看到，六国议会和政府的各项决策必须经过公开辩论这一程序，政府与议会、或者政府与议会反对党对国家面临的问题必须在议会中拿出各自的对策以两相对照，取长补短，借此表明国事决策的公开性和民主性。通过国家论坛这一概念，我们还看到，六国议会经常性地汇集国家和社会的热点和难点问题与政府辩论，促使政府及时感知民间冷暖，鸟瞰社会动静，进而做出灵敏反应。（作者单位：中国社会科学院政治学所）(2000 年第 9 期人大研究 )
