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1、新电力体制改革路径分析预测第一节 新电力体制改革总体思路新一轮电力体制改革真正开始以2013年4月国家发改委体改司发布2013年度研究课题招标公告为标志，2014年则进一步进入到方案制定，征求意见和讨论阶段。2014年5月以来，由国家发改委牵头制定的深化电力体制改革若干意见已多次征求相关部委、电网公司、电力企业以及行业专家的意见，暗示新电改有提速趋势。预计新电改方案将于年内递交到国务院并获批出台，改革力度亦或超出预期。2013年11月，十八届三中全会一致通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(以下简称“决定”)为新电改明确了方向。一、要加快推进电力行业监管体系和监管能力现代化决定要求
2、，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效经济社会事项，一律下放地方和基层管理。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。电力行业监管体系是国家治理体系的重要组成部分，电力行业监管能力是国家治理能力的重要组成部分。电力监管体系和监管能力现代化，既要符合国情又要与国际接轨，有利于完善宏观调控措施，有利于推进电力市场化进程，建立公平、有效、透明的，中央和地方两级政府责权分明的电力垄断业务
3、价格管理机制和有效的电力市场竞争机制。一是建立输电或配电业务准许收入或价格制度;二是建立输电或配电服务绩效评价制度;三是建立输电或配电服务绩效与准许收入挂钩制度;四是建立输电或配电业务费用收取、结算和清算制度;五是建立以监管会计制度为核心的监管信息制度;六是建立调度电量平衡监管制度;七是建立电力交易中心监管制度。二、要充分发挥电力市场在资源配置中的决定性作用决定指出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。一是要建立国家
4、级、大区级、省级、地区级四级分层开放型完全竞争性电力市场(交易中心);二是自然垄断电网要无歧视对电力零售商、用户和发电企业开放;三是建立由发电企业上网自由竞卖、购电商或用户自由竞买决定电量和价格的双边竞争机制;四是建立具有电力特性的即期和远期电力市场;五是建立实体经济与虚拟经济有机结合互相促进的电力市场;六是要建立不同电源能够互相竞争的电力市场;七是建立电价向电力终端用户顺利传导、各业务主体结算流畅、平衡账户有效发挥作用的电力市场。三、要切实处理好政府电力监管与电力市场之间的关系决定指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发
5、挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。决定要求，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。一是政府和市场“两只手”应该在电改过程中和电力市场正常运行过程中相互紧密配合发挥各自不同的作用;二是对自然垄断业务分类、分离、拆分监管符合电改方向;三是实施
6、基于绩效的输电及配电准许收入或价格限制制度是电力监管的主要内容;四是取消电价的财税替代职能是厘清并完善宏观调控机制和微观运行机制的必然要求。四、要实现电力垄断业务与竞争业务的分离决定指出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。决定要求，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益服务、网络型自然垄断环节，提高透明度
7、，接受社会监督。决定要求建立公平、开放、透明的市场规则。实现电力垄断业务与竞争业务的分离是电改最为基础性的工作，但是电价改革、市场规则建设、监管会计制度建设必须与电网垄断业务与发电和售电业务相适应，同时电网的收入必须与准许收入相一致。为了提高垄断业务效率、公平度和透明度，促进企业精细化管理，还应该对电网不相容或差别较大的垄断业务进行分离或实体性分开(输电业务与配电业务、调度、交易业务与电网业务)并适度划小实体规模(电网拆分)。五、要积极深化电力国有企业产权多元化改革决定指出，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度;积极发展国有资本、集体资本、非国有资本等交叉持股、相互融合的混
8、合所有制经济;完善以管资本为主的国有资产管理体制;健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。大力吸纳社会资本，加大电力企业产权多元化力度，提高电力企业活力和电力企业国有资本运营效率。国有资本(包括中央和地方)适度控制电网企业、适度控制核电企业、适度参股大型电力企业，取消电力企业行政待遇，实现经营者选择市场化。完善电力国有资产管理体制，建立电力企业国有资本运营制度，完善电力企业公司法人治理结构，强化高级管理人员责任约束，提高电力企业对市场敏感度。第二节 新电力体制改革措施预测一、电力法修改时机已成熟现行电力法是1995年12月通过的，这正是电改的前夜，政企分开的方向已经确立，电力法的出台正是这一
9、时期的重要成绩，被誉为电力法制建设的里程碑。电力法在垄断行业中率先确定了电力工业管理体制必须实行政企分开的改革，并确立了鼓励投资办电，支持和保护投资者收益的原则，极大地调动了中外投资者办电的积极性，为培育新的电力市场主体、实行厂网分开的改革奠定了坚实的基础，有力地促进了电力工业的发展，促使电力发展的体制环境发生重大变化。2001年，国家电力公司召开了一次法治工作会议，会上形成了修改电力法的意见稿。意见稿的目的之一自然是能够获得电力法更多的法律保护，试图用法律来固定利益格局，这是当时大部分电力企业的普遍愿望。2003年以来，国务院法制办、发改委、电监会、能源局等部门都对修改电力法进行过讨论研究，
10、并形成了修改意见稿。因为相关部门之间的掣肘，修改草案只是停留在部门办公会上，在部门流转中没有了下文。2013年全国，电力行业的多位人大代表和政协委员提出要将电力法修订列入近年国家立法计划，尽快启动修订工作，对与当前行业形势明显不符的条文予以修正。纵观历年来电力法修订虽经多方研究，却始终无法得以实施，一方面电改涉及众多利益相关方，一旦电力法出台，很多东西都以法律的形式固定下来，各利益相关方在修改意见上自然难以形成统一的意见;另一方面，电力法修订主体不断变化也是进展缓慢的重要原因，从最早的电力部，到之后国家电力公司，再到电监会，最后是能源局，由于不停地变换主体，很难有一个统一的修订思路，也导致进展
11、一直不理想。表面看来是修改电力法，其实质仍是电改问题。电改方向不明朗，电力法也不可能确定下来。随着2013年以来新电改条件、思路逐渐成熟，电力法已经成为电改的阻滞因素，电力法修订虽受各方博弈影响，但电改必将倒逼电力法修订提速。总体上，修订后的电力法会在现有电力法的基础上，调整、补充和增加一些内容，可能在某些方面有所突破、有所创新。主要包括：电力规划与建设，电力投资与融资;电力市场体系建设，电力监管体系建设;电价与电价机制，鼓励、支持可再生能源、洁净能源、新能源发展;加强资源综合利用，注重开发和节约并重，经济、社会、环境、资源相互协调，有关产业协调配套，相互适应，可持续发展;规范普遍服务，加强电
12、力需求侧管理等内容。电力法的修订并不需要等到电力行业的所有问题都研究清楚并在电力法中进行明确规定，电力法作为电力行业的基本法律对许多细节问题仅需作原则性的规定，具体细节可以授权相关部门根据具体情况具体制定。电力法中应确定的是这部法律的基本目标、基本原则和基本理论，形成电力法的基本体系，运用电力法的逻辑体系指导未来电力行业的市场化发展。二、“放开两头，监管中间”的主体方向新电改方案不同于2002年的厂网分开，也不同于2011年的主辅分离，上述两者只是按循十二年前电改方案进行的“四步走”方略重点性推进，而这次将出的方案或不会继续推进老方案延续的输配分开，而是采用“放开两头，监管中间”的改革方向，重
13、点和亮点将是配售电侧的改革。所谓“放开两头，监管中间”， 即在发电侧和售电侧引入竞争，同时加强对中间电网环节的监管力度，构建能够为市场主体提供全方位优质服务的、统一的电网适应性平台，并且逐步建立完善科学合理的电价机制。依照这一改革思路，未来发电企业与用户的直接交易将可能全面放开，允许供需双方自主选择，参与市场竞争，同时依托电网企业业务上的优势，构建能够为市场主体提供全方位优质服务的、统一的电网适应性平台，并且逐步建立完善科学合理的电价机制，实现发电侧竞争和售电侧开放，在保障安全稳定运行前提下，建立公平、开放、高效的电力市场体系。在我国发电侧已基本放开的情况下，新电改方案的最大亮点可能来自配售电
14、侧的改革，主要是放开配电侧和售电侧的增量部分，允许民间资本进入。目前，配售电的资产基本由地市一级的供电局独立核算和管理，配售电改革的主要影响对象将是庞大的地方供电系统。配售电侧改革最大的争议，来自于配售电环节的产权：是将电网的售电业务彻底剥离，还是保留电网的售电业务让民资参股，还是在不改变现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司。以上问题任何解决，尚没有更为细化的方案。新电改方案经过几轮的征求意见和修改，基本雏形已经渐显，但此轮方案被认为并没有涉及和解决当前电改推进中的核心问题。按照5号文，新电改的重点将是针对电网进行输配分开的改革，但是新方案并没有将输配分开列入讨论范围，没有提及拆分电网公司
15、的问题，也未明确输电、配电价格的形成方法。新方案没有对电网现有存量进行任何改变，不管是配电方面还是售电侧，都是基于增量的改变，这是一份基于不改变电网现有结构的增量改革方案。新方案可以说是针对当前改革的现状做出的比较具有实操性的方案，很大程度上在于考虑到了如果大刀阔斧的推进输配分开，很可能形成难以推进的尴尬，所以方案选择相对柔和的渐进式改革方式，重在具有实操性，可以实质性推进， 如果完全按照5号文执行，很可能僵持不进。三、“四放开、一独立、一加强”的具体措施新电改将以售电侧改革为突破口，以大用户直购电深化试点为起点，提出“四放开、一独立、一加强”：四放开：公益性和调节性以外的发供电计划放开，政府
16、将不再制定发供电计划;经营性电价放开，除了输配电价由国家核准之外，发电厂和用户之间可以直接制定电价进行交易;配电侧放开，新增的配电网，要允许社会资本进入;售电业务放开，成立销售公司，允许民间资本进入。一独立：交易机构独立，对现属于国家电网的“国家电力交易中心”进行专门、独立管理。一加强：加强电网的规划。新电改将会在售电侧强化竞争机制，形成市场化的售电新机制。售电放开改革从某种意义上会改变电网的盈利模式。在此之前，电网的主要收益来自上网电价与销售电价之差，这部分收益直接构成了电网主要的盈利来源。售电侧分离后，输配电价将会取而代之，成为电网的主要收益，这与过去电网所习惯的盈利模式完全不同。售电放开后，输配电价如何定价对电网公司的影响巨大。在完
