解析土地财政

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1、解 析 土 地 财 政黄 小 虎一、什么是土地财政土地财政包含二部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达地方税收收入的百分之三、四十。 二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四、五十 ，少数地方甚至超过预算内收入。以上二部分收入有内在的联系，政府出 让土地获得非税收入出让 金，企 业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可以增加政府的房地 产税和建筑

2、税。 对地方政府来 说，这似乎是个良性循环：在这个循环中，源头是出让土地使用 权。 显然，要维持这个循环，就必须不断地出让土地，否 则就要中断循环。而要不断出让土地，就要不断地征收 农民的集体土地。可见，土地财政机制是土地扩张与征占的机制。此外，政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地金融。政府土地金融的融资额，已 远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占 农民集体土地的机制。根据相关法律规定，出让方式获取的土地使用权，可以抵押。而对未经出让的土地，能否抵押，法律并无明确规定。按照行政许可法的原则，凡法律没有明确许可的，政府都

3、不能做。因此，严格说来，政府的土地融资活动，大多都属于 违 法活动。二、土地财政的实质土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业 一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的 问题。按有关制度 规定，企业可以把剩余

4、年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中 获利。但是， 这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果， 负债的规模还可能被放大。房 地 产 业 的 情 况 有 些 特 殊 ，开 发 商 在 出 售 住 房 的 同 时 ，把 对 土 地 使 用 权 的 负 债 也 转 移 出 去 了 ，甚至 还 可 能 从 中 大 赚 一 笔 ，但 接 手 这 笔 负 债 的 不 是 企 业 ，而 是 消 费 者 。一 般 工 薪 阶 层 都 要 向 银 行 贷 款 ，才能 支 付 房 价 ，负 债 的 性 质 也 是 一 目 了 然 。消 费 者 要 用 今 后 数 年 乃 至 数 十 年 的 收

5、入 ，才 能 逐 步 偿 还 这 笔负 债 ，个 人 和 家 庭 的 消 费 能 力 、生 活 水 平 也 会 因 应 改 变 。期 间 ，如 果 因 变 故 而 无 力 偿 债 ，不 仅 是 个 人 和家 庭 的 不 幸 ，也 会 增 加 银 行 的 坏 账 ，成 为 社 会 的 问 题 。从 整 个 社 会 的 角 度 看 ，政 府 出 让 土 地 所 获 得 的 每 一 笔 收 入 ，都 有 一 笔 企 业 或 个 人 的 负 债 与 之 相 对 应 。就 是 说 ，政 府 用 土 地 出 让 金 搞 建 设 ，是 以 透 支 用 地 企 业 或 个 人 的 未 来 收 益 为 前 提

6、的 。前 已 述 及 ，现 在 地 方 财政 与 土 地 有 关 的 税 收 ，是 以 土 地 出 让 为 源 头 而 展 开 而 增 长 的 ，因 此 不 难 做 出 如 下 判 断 ：所 谓 土 地 财 政 ，实 质上 是 一 种 依 靠 透 支 社 会 的 未 来 收 益 ，谋 取 眼 前 发 展 的 发 展 方 式 。用 形 象 的 说 法 ，就 是 “寅 吃 卯 粮 ”。三、土地财政的利与弊建立在企业或个人信用基础上的透支，是市 场经济的题中应有之 义，有利于 调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加 经济发展的 弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动

7、证券化产生的各类 衍生金融 产品，本 质上都是透支，说白了，就是用别人的钱谋自己的发展，或是用明天的钱谋今天的发 展。 这对 促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有 类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么 “资本运作” 、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术” ，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次 贷 危机重创全球，即是最新的明证。土地财政，作为地方政府发展经济 的一种工具，同 样是有利也有弊。土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城

8、市政府通过经营土地， 积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济 的转 型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。土地出让收入占地方财政收入情况：1999-2009（亿元）年 份 财政收入 地 方 土地出让收入 土地出让收入占地方 财政收入比重（%）1999 11444.08 5594.87 514.33 9.192000 13395.23 6406.06 595.58 9.302001 16386.04 7803.30 1295.89 16.612002 18903.64 8515.00 2416.79 28.382003

9、 21715.25 9849.98 5421.31 55.042004 26396.47 11893.37 6412.18 53.912005 31649.29 15100.76 5883.82 38.962006 38760.20 18303.58 8077.64 44.132007 51321.78 23572.62 12216.72 51.832008 61330.35 27703.42 10259.80 37.632009 68476.88 32580.74 15900.00 48.80数据来源：中国统计年鉴2009；国土资源统计年鉴2009但是，问题也由此而生。第 一 ，土 地 财

10、政 透 支 的 虽 然 是 企 业 和 个 人 的 未 来 收 益 ，但 筹 集 和 使 用 的 却 是 现 实 的 货 币 和 资 金 ，2001年 全 国 土 地 出 让 收 入 1296亿 元 ，以 后 逐 年 上 升 ，2009年 达 到 1.6万 亿 元 。（见 上 表 ）本 世 纪 初 ，就 有 财 政 专 家 研究 提 出 ，当 时 我 国 政 府 的 各 种 收 入 加 起 来 ，已 占 GDP的 30%以 上 ，达 到 甚 至 超 过 发 达 国 家 的 水 平 。政 府 收入 占 GDP比 重 过 高 ，一 方 面 导 致 居 民 特 别 是 农 民 收 入 增 长 缓 慢

11、 ，另 一 方 面 抑 制 了 社 会 投 资 。后 来 ，中 央 采 取许 多 措 施 ，大 力 调 整 国 民 收 入 分 配 格 局 ，但 总 的 趋 势 并 未 根 本 改 变 。最 近 有 学 者 研 究 表 明 ，2009年 我 国 全 口径 政 府 收 入 实 际 已 突 破 10万 亿 ，约 占 GDP的 32%。其 重 要 原 因 之 一 ，就 是 土 地 出 让 收 入 数 量 巨 大 。例 如 ，2009年 1.6万 亿 土 地 出 让 金 ，约 占 当 年 GDP的5%。第二，政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引 导作用。多年来，地方政府的土地出让收入

12、主要投向城市建设，刺激了建筑 业、房地 产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，以至于相关生 产能力严重过剩。但是，这条产业链基本处于低端，其占用大量社会资源的过度发展，与中央加快 转变发展方式的方针，是背道而驰的。还有一个严重后果是，大量资源集中用于城市，使中央关于 “工业反哺农业，城市支持农村” 的战略方针，难以切实执行，全国城乡和地区经济社会发展的差距，不 仅没有缩小，反而更加 扩大了。 第三，在肯定城市建设成绩的同 时，也不能忽 视资源、资金的严重浪费 。从上表可以看到，2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%，2009年已上升为48.8%

13、，期 间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级 政府用的特殊性，使得对其使用进行规范与监督，比较困难。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、 馆、所 ”和“政绩工程”，攀比之 风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。 在这过程中，少数干部财大气粗，挥金如土， 为所欲为， 败坏了党风、政风 。由于缺乏监督制约机制，不少公款通过各种渠道，转化为个人的灰色收入，更 为贪污腐败分子，提供了方便。第四，本文前面已经指出，土地财政是城市扩张和占用农民土地的 动力机制。这个机制的利益指向，使保护耕地和保护农民的合法土地 权益，只能流于空 谈，不可能真正落实。另外，土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商，而开 发

14、商的自然垄断地位，使其能够大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很 难得到解决。总的来看，在我国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显、突出，已经成为 今后发展的障碍。今后， 应该切 实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。四、形成土地财政的内因和外部条件形成土地财政的内因，是土地管理制度。反思我国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又 负责国有土地的经营，所 谓集“裁判员” 与“运动员”于一身。 经营是市场主体的活动，具体到国有土地的 经营，就是要保 值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上

15、使各级城市政府成了市场竞争的主体， 这是土地财政形成的主要制度基 础。近些年 发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。例如，不同层级政府的职能错位 问题。中央和省 级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市， 还是计划单列市，以致地级市、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有 经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于 经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从 经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企 业和个人，而我国 则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。又例如

16、，征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何 经营 活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为 了保证这个收益的最大化，很自然地要 压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见 ，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。 这个问题不解决，单纯 改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。总之，允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因。此外，科学发展观提出多年了，但干部考核标准和选拔办法，仍未根本改 变，也是导致干部片面追求土地 财政的重要内因。地方政府的财力与事权不匹配，是土地 财政形成的主要外部条件。上世纪90年代，实行分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财 政分配比例 过小。后来，党中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面 临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性的推进，有偿使用土地制度 历经 10年， 终于基