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1、1行政管制的成本约束陈富良 （江西财经大学产业组织与政府规制研究中心 南昌 330013）摘要成本因素是影响制度变迁的核心因素，成本和效益制约着管制制度的均衡。政府管制的成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指管制实施过程中的组织成本；间接成本则可理解为是管制实施后所造成的效率损失和机会损失。在政府管制的每一个行政程序中都包含了大量的交易费用，加什和哈恩做过出色的估算。政府管制作为一种制度安排，其效益首先表现为制度效率，这包括管制本身的效率：管制本身的运行所需成本及其所带来的效益（成本是否最低）和管制对社会经济发展的影响。从实际效益看，政府管制的效益可区分为私人效益和社会效益。前者是指被管制者
2、通过管制政策所获得的私人利益的极大化程度，后者是指政府管制使得在市场失灵下发生的非效率性的资源配置和非公正性分配得到避免或纠正。通过对管制政策的影响的分析，表明管制的效益可能是正的也可能是负的。在渐进式改革过程中，很多管制制度是成本约束松懈的。这种成本约束松懈导致了管制均衡的扭曲。社会利益主体多元状态下的利益博弈则会使管制制度更趋完善，趋向均衡。当然，也使得管制政策更趋复杂。政府管制的巨大成本和管制改革所带来的效益刺激，也反映在政府和市场主体在管制制度的选择上形成各自的预期。关键词：行政规制，规制成本，规制效益成本效益比较是经济分析法学中最基本的分析工具之一。新制度经济学在制度变迁理论的研究方
3、面，也把成本效益比较理论作为基本的研究手段。新制度经济学分析制度变迁的一般演绎逻辑是：为了获得更大的收入或减少某些成本，社会致力于制度创新。当新的制度所提供的边际收益等于变革旧制度所需付出的边际成本时，制度变迁就会暂时停止，制度结构就达到了某种均衡；当新的条件生产时，才会又发生对新制度的需求和供给。经济利益是制度均衡的决定因素。对社会来说，整个社会运动本质上是一种功利推动的表现和结果（陈维，2000，第 35 页） 。从长期来看，社会运动总是体现为利益 陈富良，1964-，男，江西萍乡人，经济学博士，教授，江西财经大学产业组织与政府规制研究中心常务副主任。2不断增进，社会成员生活水平不断提高，
4、各方面直续进步。这是在整体社会运动中所表现出来的一种功利性。对社会个体来说，经济利益考虑更是第一位的。即使社会上有一部分人从事文艺、政治、宗教活动等等，似乎超脱于利益之上，但从已有的理论看，这种较高层次的追求是建立在直接经济利益的追求初步满足之后的需求；其次，这种较高层次的追求，也可以看作是对更高程度的利益追求的一种必要手段；再次，这种活动的进行本身也要靠对一种功利的追求来推动。因而，大到社会制度变迁，政府的政策措施，小到个体的经济行为，企业的市场表现，都受到经济利益的制约。任何制度变迁都出于对利益的渴望而成为其发动的最深厚的动力，但制度变迁的实际进程却是利益冲突的过程和结果。冲突的核心是社会
5、成员和阶层之间要求一种公正的利益关系。可见，影响制度变迁的核心因素是成本因素，成本和效益制约了管制制度的均衡。本文主要从成本效益分析的角度对行政管制制度均衡的制约因素进行讨论。本文在对行政管制的成本效益分析进行理论描述之后，首先从行政管制制度的成本构成、制度的成本约束功能、管制过程的成本比较等方面讨论政府管制的成本约束；然后从制度效率、管制制度的效益构成、管制政策的效益比较等方面讨论政府管制的效益；最后讨论利益主体的成本博弈及成本效益对管制均衡的约束。一、成本效益分析的逻辑起点1 政府管制的经济属性与逻辑政府管制作为行政机构依据法律对企业市场行为进行监督、管理与规范的一种制度安排，具有较典型的
6、公共品属性。这首先表现为管制安排的收益具有非排他性。受管制产业内的各个企业并不能相应地排斥对方同样享有管制安排为产业所带来的利益 1，而无论企业规模大小、区域分布集中或是分散，这也说明政府管制又具有共用性。这一特征也导致管制安排中的搭便车和寻租问题。正因为没有排他性，追求利润最大化的受管制企业不可能自行创设管制制度，这种制度只能由政府提供。相反，按照集体行动的规律（奥尔森，1995） ，产业集团都有强烈的动机向能够提供有利管制的政府机构或立法机构寻租。同时，作为一种公共品，管制安排的效用的衡量总是面临着许多困难。市场秩序良好，没有纠纷或诉讼，既不等于行政机构没有实施管制政策，也不能完全归功于管
7、制制度的安排。反过来，市场秩序混乱也不能完全说是执法不力的结1 施蒂格勒就明言，政府管制本身就是为产业利益设计和实施的，见经济管制论 ，载施蒂格勒，1996，第 210-241 页。3果。政府提供的管制安排以权利和义务确定了市场主体行为和关系界限。为了保证权利和界限的明晰与安全，任何权利的享受都必须同时支付成本 2。因此，几乎所有的管制活动，包括管制立法、管制执行和裁量活动，都会产生不同程度的隐含成本。作为对市场的替代，政府在发挥资源配置作用的同时，也耗费着并产生着额外的成本。政府从来都不是，也不可能在不花任何代价的情况下抽象地解决纠纷和提供市场秩序。制度经济学的研究表明，好的制度，通过对权利
8、、义务、责任和程序的有效安排，可能降低交易成本，提高经济效率，并给人们带来实际的利益。例如，现代民商法普遍采用的物权法定主义和公平公正公开原则，就为当事人之间的交易提供了稳定的预期效用和自我避险机制，大大降低了市场中的不确定性和风险。但是，由于制度供给的有关约束条件的作用，好的制度本身又是一种稀缺资源。一项管制政策是利益集团博弈和规则冲突的产物，当环境发生变化时，也要求管制政策能进行相应的改变。但是，管制改革的成本和条件会限制管制政策的适应空间，以至于一项既有的管制政策的实施，不可能达到最优水平和取得预期的成果。这样，由稀缺性引发的成本节约问题，便转化为对最优管制政策的慎重选择和效益化设计问题
9、。2 成本效益分析的动因政府管制并不能消亡。经济性管制的理由之一是自然垄断，认为只有一个企业是最有效率的，重复建设会造成浪费。但这决不象张维迎（2001 第 77 页）所说的，既然是一个企业最优，那么即使让其他企业进来他也不会进来，也不愿进来。而按照鲍莫尔等人（1982）的看法，自然垄断也有进入有无障碍、企业有无承受力之分，当企业缺乏承受力时，仍然是需要政府进行准入管制的。而现阶段政府管制的总体效果是不如人意的。一是管制的供求失衡。政府管制总体上的供不应求和行政审批的供过于求并存；既表现为管制的缺位，也表现为管制的越位。首先，现行管制在质量、数量和体系化方面均不能满足社会的需要，市场经济急需的
10、管制法律如反垄断法、电信法等迟迟难以出台，法律供给严重不足。而且到目前为止，除少数几个独立的管制机构外，政府管制仍处于行政部门多重执法状况。其次，在立法法实施之前，由计划经济时期遗留下来的惯性，行政部门的立法万能主义倾向较为严重，行政审批过多过滥，行政规范供大于求，超出了立法、司法、执法机关和社会公众的承载力和支付力，这又导致行政规范和监管行政规范在数量上的严重失衡。2 承担义务本身就是成本。4二是管制实施的效果不尽如人意。在经济性管制领域，管制不到位和管制越位的情形并存，消费者权益不时受到损害，如在某些已经不具备自然垄断性质的行业仍然实行严格的准入管制的同时，某些垄断行业凭借垄断地位的优势，
11、超越国家规定加码收费，或提供质量低劣的服务。而竞争性行业，市场秩序混乱，一些竞争性产业并不是凭借企业的产品及服务的上乘质量和公平的价格参与竞争，而是采取假广告、假商标，以次充好、以假乱真等欺诈行为和不公平竞争行为。政府对不正当竞争行为的管制效果，并不令人十分满意。社会性管制领域，消费者的健康与安全仍受到日益下降的产品及服务质量的威胁，假冒伪劣产品禁而不止；资源过度开采和利用得不到有效遏制，环境状况恶化。三是管制实施与管制改革的社会财力支持相对不足。从环境保护、安全保护和资源有效利用的角度，政府采取了关闭小煤窑的严厉的管制措施，按国务院的规定，关闭小煤窑之后，要给予矿主一定的经济补偿，并安置相应
12、的人员，而这些经费，当地政府拿不出来。产业结构调整中人员再就业的经费也无从解决。显然，能否支付一笔巨大的管制改革成本和管制实施成本，已成为制约政府管制效果的关键因素之一。四是现行管制结构设计不尽合理。要保证政府管制的有效性，理论上至少要有三个相互独立的主体，即管制确立者、管制实施者和被管制对象。而现阶段我国的管制结构表现为几种不同的形式。在改革力度较大、竞争程度较为激烈的行业中，与西方的政府管制较为相似，政府与企业行为均较为清晰但仍存在政出多门的情形。而在那些改革阻力大、改革效果还不明显的产业中，传统的计划体制仍占据主导地位，政府行为与企业行为混杂在一起，政企不分依然盛行。而由于管制合同的天然
13、地存在着信息不对称和被管制产业的垄断租金没有得到有效地规范，使得管制结构的不合理性进一步强化。3 核心概念：交易费用以市场中合同交易的费用为例，交易费用包括事前发生的为达成一项合同而发生的费用和事后发生的为贯彻该项合同而发生的费用，不仅包括签约和谈判成本，而且还包括度量和保护产权、为获得权利而从事政治活动、监督行为和组织活动的成本。实际上，消散租金的等待成本也是一种交易费用（张五常，2001，第 438 页） 。按照交易费用理论分析政府管制的有效性，或分析成本效益约束对管制政策的影响，它可以给我们提供以下的启示：第一，不同的当事人对于权利的不同估价是权利交易的源泉，只能以交易的结果（双方得益总
14、量）来评判权利的界定和再界定的效率。没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易，在交易费用为零时，任何一种规则和制度都只对财富或收入的分配有影响，而对产出的构成，亦即对资源5配置没有影响。第二，所有的规则和制度在履行中都会给当事人带来收益和成本，从法律的出台到行政规范的改进，都会给社会特别是相关的市场主体带来大量直接或间接的成本耗费。第三，不同的制度和规范，其交易费用不同，例如，对某种侵权行为，是采用民事赔偿的办法处理，还是采用政府管制和发布禁令的办法处理，其成本大小是不同的。第四，制度的核心功能是节约交易费用，全部的规则体系就是一整套从静态到动态、从组织到行为降低社会交易费用的
15、制度系统。通过某种制度安排，消除基于市场交易和当事人原因而产生的各种外在成本和不确定性，从而使私人成本接近于社会成本，个人收益率接近于社会收益率。第五，为促使资源的最优配置和提高社会效率，法律权利应赋予那些最珍视它们的人，即权利应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用动力的人，而且要发现和维持这种权利分配，就应该通过法律的清楚规定，通过使权利让渡的法律要求不太繁重，而使权利让渡的成本比较低。4 成本效益的衡量标准传统经济学把制度作为经济发展的外生变量，而事实上，不同的制度安排会引发人们不同的行为决策，制度本身是人类经济行为的函数因素。所以，二战以后，经济学家把制度补充进与天赋要
16、素、技术、偏好等并列的第四个理论柱石，并开始考虑社会资源在不同制度下的配置效益。功利主义功利主义理论是由 18 世纪英国著名法学家边沁所创立的。边沁从人的主观心理动机出发，认为影响人性的两个基本要素是苦与乐，功利总的来讲就是人们向往幸福快乐的一种共同趋向，是判断一切行为和制度好坏优劣的最高和惟一标准，功利原则是人类伦理方面不证自明的最高原则。而追求最大多数人的最大幸福的功利原则应成为政府的立法政策制定的出发点和归宿。边沁的学生密尔进一步发展了功利主义理论，他认为最广义的幸福是一种利益，且是自己利益与他人利益、眼前利益与长远利益的统一。新制度经济理论以科斯 1960 年发表的社会成本问题和卡布雷西 1961 年发表的关于风险分配和侵权行为法的若干思考为标志，新制度经济学将法律制度作为经济发展的内生变量加以理论诠释，证明了制度对资源配置和经济绩效的巨大作用。福利经济理论福利经济理论认为，那些追求功利的理性人是构成社会的真正基础。经济学的任务就是研究资源配置的效率，以及怎样促进社会福利的最大化。意大利经济学家帕累6托提出
