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1、城乡统筹背景下的县域城乡总体规划编制探索以河北省高碑店市为例朱海波摘要 城乡统筹背景下，县域城乡总体规划是落实科学发展观、统筹城乡资源配置的重要手段。本文结合高碑店市城乡总体规划编制实践，总结了县域城乡总体规划编制的创新思路，并从城乡结构体系、城乡空间布局、服务设施配置、规划编制与实施四个方面提出了落实城乡统筹的措施和方法。 关键词 县域城乡总体规划；城乡统筹；高碑店1 引言改革开放以来，在城市快速工业化、城镇化的带动下，中国的城乡关系经历了深刻的变化。从国家政策导向来看，城乡统筹已经成为新时期指导城镇化与城乡发展的基本出发点。县域是城乡结合最基层的区域。县城、建制镇、乡和村构成了最基本的城乡
2、完整单元。探索城乡统筹在县域总体规划中的实践具有很强的现实意义。本文以河北省环首都地区的重要县级市高碑店为例，着重研究城乡统筹发展背景下县域城乡总体规划编制的创新问题。2 高碑店城乡统筹发展的现实基础2.1 城镇化发展：进入工业化中期，具备城乡协调发展的基础条件据统计截止2010年底，高碑店行政区划范围内户籍总人口约达到56万人，城镇化率达到38.5%，人均GDP达到2400美元，三次产业结构组成为10:52:38，其中农村从业人员比重高达40%以上，工业化率为55%。参照国内外地区经济发展阶段划分的一般原则，目前高碑店总体处于工业化中期阶段（表1）。表1 高碑店经济发展阶段分析基本指标前工业
3、化阶段工业化实现阶段后工业化阶段高碑店初期中期后期人均GDP（美元） 740-1480 1480-2960 2960-5920 5920-11110 11110以上2400产业结构 AI A20，AI AS AS A10，IS 10:52:38城镇化率 604560 3045 1030 10以下 40%注：表中“A”、“I”、“S”分别代表第一产业、第二产业、第三产业产值。按城镇化发展一般规律，城镇化率在30%-70% 为高速发展阶段，这说明高碑店市城镇化进入快速发展时期，正在快速发展并稳步推进。根据国际经验，城乡关系发展具有明显的阶段性，特定区域的城乡关系演化可以划分为四个阶段：“混沌合一、
4、二元分割、城乡交流、融合一体”，经历了从城乡各自相对独立到相互交流、最终高度融合的发展过程（表2）。表2 城乡关系的阶段演变城乡关系工业化阶段城乡关系特征城乡收入特征混沌合一农业经济时期相互联系薄弱，要素分布相对均衡相对稳定二元分化工业化中前期各类资源向城镇和工业区快速聚集差距不断拉大城乡互动工业化中后期城镇集聚速度放缓，城乡资源双向流动差距不断缩小融合一体后工业化时期各类资源在城乡之间实现最优配置城乡达到均衡从发达国家的发展经验来看，高碑店已经具备了城市经济要素反哺农村、城市与乡村协调发展的基础条件。2.2 城乡空间格局：小城镇大农村特征明显，集约建设水平低截止目前，环首都经济圈有26个县级
5、行政单位，高碑店中心城区人口不足20万。从城镇规模分布来看，高碑店市大部分城镇人口集中在中心城区，而其他乡镇平均人口规模仅为5700人，市域城镇体系呈典型的高首位度分布特征（图1）。与此同时，高碑店村庄人口规模小、空间密度大（图2）。在市域范围内，村庄平均人口规模仅为为852人，而村庄分布密度却高达0.61个/平方公里，远远高于河北省平均水平。整体而言，高碑店市域城镇村体系呈现出明显的小城镇大农村特征。图1 城镇人口规模图2 村庄平均人口规模与此同时，高碑店目前城乡建设用地集约化利用水平较为低下。首先，镇（乡）区建设用地集约利用水平不高，大部分镇区人均建设用地规模超过人均150平方米的国家规范
6、标准上限，其中辛桥、东马营、泗庄等乡镇的人均建设用地水平高于200平方米（图3）；其次，农村居民点集约化程度低，土地资源浪费严重。高碑店全市农村居民点人均用地251.38平方米，远远超过人均150平方米的国家规范标准上限。大部分农村居民点零星分散，农民住宅多为松散零乱的独院式和宽而空的平房住宅，土地利用率十分低下（图4）。图3 乡镇人均建设用地面积图4 农村居民点人均用地面积与城乡建设用地集约利用水平低相对应的是，目前，高碑店市土地资源供需矛盾突出，耕地资源消耗快（2008年比1990s耕地减少了近5000公顷），人均耕地水平低。2009年高碑店市人均耕地面积为1.06亩，低于保定市人均耕地面
7、积1.08亩的平均水平，更是远远低于河北省人均耕地面积1.42亩。2.3 城乡经济发展：经济活力凸显，协调发展不足从2008年保定各县、市农村非农行业发展状况来看，高碑店市无论从农村非农行业产值，还是农村工业产值来看，在整个保定市22个市县当中都具有明显的发展优势，城镇企业发展势头较好（图5）。图5 2008年保定各市农村工业发展状况（万元）从“2008年高碑店经济普查资料”所反映的数据来看，高碑店全市共有民营工业企业14353家，规模以上企业120家，销售收入过亿元以上企业35家，分别占全市企业总数的0.84%和0.24%。其中，在局部地区如东马营、泗庄、张六庄等乡镇初步形成了以箱包产业为主
8、导的专业镇。但是，整体来看，高碑店乡村工业存在企业规模小、生产技术含量低，特色产业发展不突出等一系列问题（图6）。图6 2008年高碑店各乡镇个体经营户数近年来，高碑店市经济持续增长，工业化和城镇化的步伐明显加快。但与此同时，城乡之间的发展差距继续扩大，城乡发展不协调现象日益明显。根据高碑店历年“国民经济和社会发展统计公报”公布的数据：一方面，城乡居民收入差距在拉大，农民增收缓慢。2000年-2009年高碑店城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比由2000年的1.86:1扩大到2009年的2.56:1(以农民人均纯收入为1)。农民人均纯收入增长幅度远远低于城镇居民人均可支配收入增长幅度，2
9、000年-2009年城镇居民收入水平提高2.5倍，农民只提高了1.8倍。事实上，如果考虑到城镇居民的住房、公费医疗和实物收入等，再扣除农民收入中不可交易的实物性收入以及农民收入中要用于第二年的再生产资料，城乡收入的实际差距将更大。2.4 城乡发展支撑体系：二元分化特征明显，一体化发展不足城乡发展支撑体系主要包括实体服务设施和制度性政策供给两类内容，其中：、实体服务设施主要包括城乡公共服务设施、城乡交通工程设施、城乡市政设施等内容，它是城乡统筹发展的物质基础；、制度性政策供给针对我国现阶段具体国情而言，则主要涉及土地、户籍、社会保障、教育、医疗等方面的制度和相关政策内容，它是城乡统筹发展的制度保
10、障。近年来随着高碑店市经济的快速发展，农村经济和各项社会事业也得到了极大的发展，但整体而言，农村地区的公共服务设施、交通工程设施、市政设施的发展仍十分滞后。与此同时，由于我国历史上长期形成的城乡管理二元分化的制度基础，城乡居民在户籍、社会保障、教育、医疗等方面拥有的公民权利差异较大，这直接制约了城乡之间的土地、劳动力、资本等生产要素的合理流动和高效配置，使城乡统筹发展缺乏制度保障。3 县域城乡总体规划编制的创新思路随着我国社会经济发展转型的不断推进和深化，城乡发展的动力、机制和操作手段都将发生重大改变。正是在这个意义上，统筹城乡发展意味着城乡规划编制必须适应时代要求，改变传统规划模式。3.1
11、规划范围由“重城轻乡”向“城乡全域”转变传统的城市总体规划都是以规划特定的研究区域“规划区”作为规划研究范围的（图7）。“规划区”是规划部门掌握的“一书两证”所对应的直接空间范畴，而在规划区外的广大农村地区则缺乏有效的规划管理。这种“重城轻乡”的规划范围划分人为造成城乡分割及乡村地区规划管理的真空，不利于城镇化政策的实施，使农村地区的建设管理缺乏规划指导。图7 传统城市规划和全域城乡规划范围对比图城乡统筹发展的观念要求城乡总体规划必须要超越城建领域自身的事务，从“城乡全域”的角度进行资源、产业、人口、空间的统一安排和科学配置，保证总体规划对城乡空间资源整体协调发展的引导和调控。3.2 规划内容
12、强调物质空间控制与政策引导并重城乡统筹发展不仅仅要求城乡总体规划对物质空间资源配置提出规划指导，更要求城乡总体规划应加强城市人口政策、城市产业政策、城市空间政策、城市建设用地政策等方面的研究，为政府宏观调控提供政策目标和手段。3.3 规划过程由“技术-行政”内部化操作向公众参与转型城市规划本质上是一项分配价值的活动，它是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种动力主体有关土地使用的利益在政策框架中作出协调的过程。然而，我国现行的城市规划编制过程仍部分保留着计划经济体制下的制度安排，在管理手段上是依靠行政手段链，在操作上则完全依靠技术手段，形成了“技术行政”的内部化操作过程。而在当前市场经济
13、条件下，面对利益分化和权力分散，现行的城市规划制度遭受到了极大的冲击。在城乡统筹发展的总体要求下，城市规划编制工作必须以跨部门合作为基础，以协调不同部门的资源，努力保障规划的合理性和可实施性。同时，在城乡总体规划编制过程中，我们应积极引导组织规划的公众参与，广泛征求和掌握城乡居民的权利诉求，将公众的意志反映到规划方案中。4 县域城乡总体规划编制的创新要点4.1 城乡结构体系：构建层次分明的多中心网络结构根据美国学者弗里德曼（J.R.Friedmann）在1966年提出的区域工业化发展的一般规律，区域空间结构的演替存在着四个发展阶段：“前工业化的孤立分散发展阶段、工业化初期的集聚极化阶段、工业化
14、成熟期的多核心集聚与扩散阶段，直到最后产生城市相互吸引与功能相互依赖的一体化城乡结构关系”。高碑店市作为环首都地区重要的地区中心城市，随着环首都地区一体化发展的逐步深入，高碑店市域范围内城乡功能模式的外部性、嵌入式特征也将更加突出（图8）。城区高新制造业镇区先进制造业村庄乡镇企业中心城特色镇新农村社区生活服务业农业、旅游业生产服务业图8 城乡功能套嵌模式图具体而言，一方面，在县域范围内，城镇村职能存在一定纵向分工，如中心城区主要承担生产服务业、高端制造业、先进制造业等高端城市职能。而镇区则主要承接乡镇企业、服务农村地区的作用。村庄则主要作为满足农民基本生产、生活需求；另一方面，在城乡一体化发展
15、背景下，城镇村职能也存在一定横向协作和交叉，共同构成覆盖城乡的多中心网络体系。在此背景下，规划结合高碑店人口增长预测、城乡产业功能布局，提出“中心城区（主中心、次中心）特色镇新型农村社区”构成的三级城镇等级结构，并突出强调“生产服务与先进制造业+中心城市”“特色产业+镇区”“农业服务+农村社区”的分类引导发展模式（图8）。4.2 城乡空间布局：加强对镇区和村庄的规划指引传统“重城轻乡”的城市总体规划编制模式在镇村层面往往只是提出“画圈画点”式粗线条的设想，这种的规划编制模式在实际操作中往往人为造成城乡分割及乡村地区规划管理的真空，不利于在城乡全域范围内实现资源的统筹安排和合理配置。针对上述问题，本次规划重点在镇村层面上寻求突破传统规划模式，着重增加了特色镇和新农村社区的规划引导内容。重点通过强化镇、村两级的人口、产业、空间等资源要素的配置和引导，来克服传统城市总体规划中的盲点，实现全域统筹、城乡互促、突出特色的城乡规划理念（表3）。
