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1、大学章程要素的中美比较 基于新常态的解构与理解魏红珍（湖北大学 教育学院 ，湖北 武汉 430062）摘 要：本文就中美两国四所大学章程的文本要素和治理要素进行比较研究，分析两国大学章程的文本内容、结构和特征，以及治理要素中的外部治理要素和内部治理要素，提炼国外内大学章程的文本风格和治理特色，找出我国大学章程与国外一流大学章程的差异点以及存在的问题，并针对这些问题提出大学章程制定的相关建议，进一步为我国大学章程的制定和实施提供一些参考。关键词：大学章程；要素；治理；中美比较近年来，为加快中国特色现代化大学制度建设，我国在全国范围内推动新大学章程的建设。2013年教育部发布文件中央部委所属高等学
2、校章程建设行动计划（20132015年），明确要求所有高校要在2015年年底前完成章程起草工作，实现“一校一章程”的局面。完善大学章程建设，促进高校内外部治理制度的规范和健全，已经成为国内高校教育管理体系改革的重要内容。本文选取国内两所高校北京大学和湖北大学，以及美国的密歇根大学和康奈尔大学的大学章程进行文本分析, 就高校在大学章程中存在的问题展开研究，借鉴国外一流大学治理的成功经验，以期为我国大学章程制定和大学治理提供参考。一、大学章程的产生、内涵与意义（1） 中美大学章程的产生1. 中国大学章程的渊源我国的大学章程最早可以追溯到书院的章程，叫做规程、洞规、学程、条例等等。但是，真正意义上的
3、现代大学章程的法定地位确立始于1995年，我国颁布的中华人民共和国教育法明确规定了大学章程是大学设立的法定依据。1998年，我国出台的中华人民共和国高等教育法明确列出高等学校的章程应当规定的事项。直到2006年，我国高校的第一部大学章程吉林大学章程正式颁布。随后，中国政法大学等、广东外语外贸大学等一批高校陆续颁布了大学章程。2010年，国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）中提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。2011年11月，教育部发布高等学校章程制定暂行办法，从实体和程序两方面对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督进行全面规范，大学章程开始融入现代
4、大学治理的改革进程中。2012年，东华大学、东南大学、华中师范大学、中国人民大学、上海外国语大学6所高校率先进行了章程的校内起草，通过了教育部的核准，标志着我国大学章程建设取得了实质性的进展。2013年9月，教育部发布的中央部委所属高等学校章程建设行动计划（20132015年），规定“计划自2013年9月起实施，2015年底完成。到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。985工程建设高等学校原则上于2014年6月前完成章程制定。211工程建设高等学校原则上于2014年底前完成章程制定。”目前，我国基本上已经实现了“一校一章程”的局面。2. 美国大
5、学章程的渊源国外现代意义上的大学章程来源于中世纪时期的“特许状”，“大学特许状由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利” 马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较J.教育研究,2009(6):70.，确立了大学的法人资格，以法定的形式赋予了大学一定的自治权。美国的大学章程最早可以追溯到殖民地时期由英国王室或殖民地议会为学院颁发的具有法律效力的“特许状”，确立了大学的法律地位，为大学依法自主办学提供了法律保障。如1636 年成立的哈佛学院于 1650 年获得马萨诸塞议会颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693 年得到英国皇家特许状而成立。建国后创办的公、私立大学要通过各
6、州议会的立法而建立，如1863年成立的密歇根州立大学，是根据莫里尔法案由州立法机构批准设立的赠地学院，其章程的法律渊源来自联邦政府的赠地法案及国会的补充条例。美国的大学章程被视为大学的“宪章”，是大学制度建设不可或缺的重要内容，在大学自治中发挥着举足轻重的作用。随着美国公、私立大学的不断增多，法制不断地健全，“学校的章程已经与国家或地方的教育法律法规相分离，在无论是私立还是公立的学校，一般都由大学的权力机构根据大学设立的特许状及其国家或地方教育法律法规而制定的大学章程”。 乔继叶.大学章程要素的比较研究以中美研究型大学为例D.上海师范大学硕士学位论文,2012:20.（2） 大学章程的内涵目前
7、，学界对“章程”和“大学章程”的界定尚未达成一致，学者们主要从大学章程的基本特征及其作用出发来界定“章程”和“大学章程”的内涵。米俊魁将章程和大学章程视为规范性文件，提出“所谓章程，是指各个组织规定其内部事务（如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）的规范性文件。而所谓大学章程，是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的基本的事项作出全面规定所形成的、规范性文件。” 米俊魁.大学章程与高等教育法等概念辨析J. 教育与现代化,2007(3):26.陈立鹏从大学章程的作用出发，认为“大学章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任
8、务、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。它是大学自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。” 陈立鹏.学校章程M.北京:光明日报出版社,1999:7.牛维麟从大学的组织属性和法律地位视角，提出“大学章程是大学这种非盈利性组织的宪法性文件，其效力及地位要比学校一般规章制度高，处于纲领性的地位,是大学自治纲领；其内容是对大学宗旨理念、任务、管理体制等方面作出规范。” 牛维麟.现代大学章程与大学管理J.中国高等教育,2007 (1).于丽娟等从章程制定主体和制定依据的角度提出，大学章程是指“由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定
9、的有关大学组织性质和基本权力具有一定法律效力的治校总纲领。” 于丽娟,张卫良.我国大学章程的现状与建设J.江苏高教,2005(6):12.总结上述学者的观点，可以归纳出大学章程是一种规范性文件，其制定主体为大学，章程的制定必须依据法定条件和程序；其制定目的是促进高等学校依法自主办学，履行大学使命；章程的内容主要是明确大学地位，厘清大学与外部关系，规范大学内部治理结构和管理体制，规定高校利益相关者的权力和义务等根本事项。（三）大学章程制定的意义1. 大学章程是大学自治的法律基础大学章程是大学自主管理、依法治校的基础，“是根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是
10、大学的宪法，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定。” 米俊魁.大学章程价值研究M.青岛:中国海洋人学出版社,2006:19.大学自治的范围和自主管理的权限，都应该在大学章程中以规章制度的形式作出明确规定。大学自治是依照大学章程对大学组织内部进行制度约束和规定。首先，大学章程的核心内容是对大学及其相关主体的权利和义务的规定，如高校自身的权利和义务、教职工与学生的权利和义务、校长的权利和义务、内部组织机构的权利和义务等等。其次，大学章程对大学内部管理体制的规定，即科学管理大学的决策机构、执行机构及学术机构
11、，使其权力和职责相互制约、相互配合，实现高校管理的民主化、科学化、规范化。最后，大学章程的制定将合理配置高校中学术权力和行政权力的比重。如湖北大学章程中规定，作为校内最高学术机构学术委员会，其人员组成中“担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过委员总人数的四分之一，不担任学校党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于委员总人数的二分之一”，有效地控制学术权力和行政权力的相互越位的状况，促进两者协调、平衡发展。2. 大学章程是外部管理和监督大学的重要依据大学章程除了以权利和义务为中心来规范大学自主办学，还对大学与外部，如政府、教育行政部门、社会等之间关系作出明确规定，厘清政府、学校和社会各自
12、在学校治理中的职责、权利及义务。大学是国家和社会的大学，这就要求政府、教育部门对大学实施宏观管理，与社会各界一同对高校权力主体行为进行民主监督。核准大学章程就是教育行政部门对大学章程进行监督的重要手段，也是大学章程制定得以生效的一项重要程序。“核准顾名思义就是审核后批准。审核是一个过程，这一过程自始至终伴随着对学校章程进行评估。而现代化的教育管理正是要求教育行政部门更多地依赖科学管理，重视诸如评估、调查、统计、试验、实验等科学的行政管理方法，把管理行为建立在科学结论的基础之上。” 金建陵.学校章程与管理学校方式的创新J.中小学教育,2002(2):52.有些大学章程中还会明确规定学校投资者、举
13、办者、共建者的职权，促进管办分离，保障高校进一步依法自主办学。如湖北大学是湖北省政府与教育部共建的地方综合性大学，其举办者为湖北省政府，共建者为教育部，业务主管部门为湖北省教育厅，章程中对学校的举办者和共建者的权利和义务均作出明确规定，“学校举办者依法享有指导学校发展规划、监督和规范学校办学行为、考核和评估学校办学水平、调整教育资源配置等职权。依法保障学校的办学自主权，为学校提供稳定的办学经费和相关资源，维护良好的办学环境。学校共建者指导和支持学校全方位深化改革，在人才培养基地、协同创新中心、各类学科平台等有关布点和建设以及在申报教育部实施的各类人才计划中，参照直属高校相关政策给予支持。”二、
14、大学章程文本要素的中美比较笔者选取了中美四所大学章程，进行章程的文本要素比较分析。由于文化差异，两国的章程内容也存在一定的差别。通过对两者进行比较，找出中美高校大学章程文本结构的不同特征，以期为我国大学章程的建设提供建议。在中美的四所大学中，湖北大学属于省部共建地方高校，北京大学属于中央教育部直属院校；密歇根大学属于美国州立大学，康奈尔大学是一所“公私合营”的高校。从章程的文本结构上可以看出，我国两所大学章程的内容结构比较相似，基本上都是按照1998年高等教育法第二十八条规定的事项呈现。在具体的内容比重上，我国大学章程较为侧重于高校的组织机构和管理体制方面，有关教职工与学生的权利和义务、资产和
15、财产管理方面的表述内容都较为笼统、空洞，如北京大学章程对教职工享有权利中表述，“按规定使用学校的公共资源；公平获得自身发展所需的机会和条件”。美国的两所大学的章程内容结构均无固定模式，而是根据高校自身特色制定不同的章程。就内容篇幅而言，密歇根大学的章程侧重于系与学院管理、教职工及学生事务方面，康纳尔大学章程侧重于董事会及下属委员会的议事规则和行政职务人员的职责方面。两所美国大学因校园文化不同，其章程各具特色，密歇根大学比较注重学生事务和校园建设，章程中规定了学生录取与注册、毕业典礼以及图书馆建设。密歇根大学是美国州立大学，其章程中就专门列出一章详细介绍“学校行政官员”。康奈尔大学章程则对学校的
16、交通和停车规则、医疗中心、赔偿等等做了程序性的详细规范。两所大学在章程的内容和结构上之存在很大差别，除了两国文化迥异，最重要的区别在于大学章程的性质不同。在美国，大学章程扮演着“大学宪章”的法律地位，“上承国家或州政府教育政策或法律法规，下启大学内部管理规范”，是大学自治的总纲。大学的所有教学、管理活动都是以章程为准则，章程的规范与否会直接影响到高校利益相关者的切身利益以及学校自身发展。因此，美国的大学章程的内容、结构是“量身定做”，其制定的条款是可操作的、详细的程序化规章制度。而我国的大学章程是响应国家号召，后期“补上”，结构较为趋同，内容多采用描述性的规定，部分内容可操作性不强。国家学校文本结构
