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1、我国近年来密集推出的区域规划：特征、问题与取向（上）陈秀山 董继红 张帆2012-4-16 9:34:27来源：经济与管理评论 2012年第2期摘 要：我国区域规划制定和实施中存在的重经济发展、轻社会发展，重产业选择和基础设施建设、轻资源有效利用和环境保护治理，重城市规模扩张、轻空间结构优化和土地集约利用，重政府调控、轻市场和企业作用等问题。未来区域规划要把握战略性、引导性、综合性、协调性的基本取向，注重经济发展与社会事业发展同步协调；强化空间格局，弱化产业选择；强调政府引导，市场为基础企业为主体；强调科技创新平台搭建；注重各规划间的有效衔接与协调。关键词：区域规划，特征，问题，协调发展，未来
2、走向2005年后，中央先后批准发布了一系列新区、综合配套改革试验区以及经济区规划。这些区域规划的出台标志着我国区域经济从“东部率先发展”的不均衡发展战略转向了区域协调发展战略；从经济发展的单一目标取向转向了经济、社会、环境共同发展的多元目标取向；从行政区经济管理模式转向了跨行政区的经济区和主体功能区建设模式。在这一背景下，我们试图解析近几年出台的区域规划，发现存在的问题，探索区域规划的未来取向及走向。一、我国近年密集出台的各类区域规划解析（一）意义和作用国家密集出台各类区域规划至少有两方面的深层意义：一方面，培育更多的经济增长极，从而保证国民经济的稳定增长。受金融危机冲击、国际能源价格波动、地
3、缘政治因素等影响，外部需求对我国经济增长的拉动作用逐渐减弱。这些区域规划的出台虽然不是直接应对外部环境变化冲击的结果，但由于外部环境变化，加快了规划批复的步伐，客观上对抵御外部环境对我国经济增长的冲击起到了积极作用。从长期战略的角度来看，更是为了促进经济发展方式转变，促进区域协调发展，改变城乡区域发展失衡带来的消极影响，有利于社会主义和谐社会建设。另一方面，新区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策的思路上发生重大变化。以往经济特区的设立，是由中央直接决策、统一实施的，是国家战略，可以说是一种“自上而下”的区域开发战略；而如今这些区域开发规划更多的是由地方政府主导，上报中央政府批复，使之名义上
4、成为国家级区域规划。这是一种“自下而上”的区域开发战略，给予地方政府更多的制度创新和试验的自主权力，运用得当会产生更大的效应。区域规划的作用主要体现在地方行政区和全国空间布局两个层面。在地方行政区的层面，区域规划出台可以提振投资者的信心，吸引国内外资金、人才向这些地区流动。区域规划出台也可以在一定程度上确保地方发展政策的连贯性，整合、协调各部门资源。比如，武汉城市圈和长株潭城市群在未来较长一段时间内将围绕“两型社会”建设，制定配套的土地政策、税收政策、财政政策等，也将以此为依据，协调不同部门、不同层级的规划编制与实施。在全国层面，区域规划直接作用于区域格局重构和改革攻关两个方面。从区域格局来看
5、，首先，新出台的区域经济规划有利于促进东南沿海的产业升级，促进空间布局的优化，使我国区域经济版图更加细化，区域经济增长点由南向北、由东向西展开，形成点面结合、左右联动的格局。其次，新区域规划进一步保持了“面朝大海”的趋势，从长三角、珠三角、北部湾经济区、广东海洋经济综合试验区、海西经济区、浙江海洋经济发展示范区、江苏沿海地区，到包括辽宁沿海区域、山东半岛蓝色经济区和滨海新区在内的环渤海区域，沿海整体的经济发展空间格局基本形成。第三，新的增长极的形成和已有的增长极会有一定的联系或部分重合，如北部湾和海西区是南部沿海地区的新增长极；成渝地区，关中一天水地区，长江中游地区等都有望成为新一轮经济增长的
6、亮点。在改革攻关方面，针对各地区发展面临的主要矛盾、需要解决的关键问题、未来发展的前景任务的不同，国家批复设立了一系列综合配套改革试验区。以成都和重庆的全国统筹城乡综合配套改革试验区为例，其要解决的主要问题是城市化进程如何与农村的发展形成一个良性互动，也就是如何在解决“三农”问题，发展新型城镇化方面探索出一条新路。（二）基本类型从规划性质来看，国务院或国家发改委已批复的区域发展相关的规划主要有三种类型：第一种是新区规划，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区四个国家级新区。这类规划目前限于城市范围内，承担着国家的重大战略需要，被中央赋予了在某些方面先行先试的发展任务，也
7、同时享有政策上的优惠待遇和体制机制创新的权利。比如，最新批复的浙江舟山群岛新区就是首个以海洋经济为主题的国家级新区，是国家实施海洋开发战略的重要载体。第二种是试验区规划，主要指综合配套改革试验区。目前国家已批复的综合配套改革试验区有10个，上海浦东新区、天津滨海新区，深圳市是全方位、多领域的综合配套改革，其他7个综合配套改革试验区前面的定语指出了其改革的关键领域。设立综合配套改革试验区的主要目的是以制度创新为依托，破除限制地区经济进一步发展或经济发展方式转型的体制机制方面的障碍。最新批复的义乌市是全国首个由国务院批准的县级市综合改革试点，其改革的焦点放在了国际贸易上。这表明，综合配套改革试验区
8、并不局限于大都市区，而是根据特定的需要设定的。第三种是经济区规划。从空间分布来看，沿海地区继续占优势，同时也兼顾了中部、西部和东北地区。沿海的几个区域具备更好的开发基础，更多的是面向国际市场的外部需求，加大开放力度，融入全球一体化进程。从这些规划的制定时序和空间分布还可以看出，区域发展格局正由主要依赖珠三角地区、长三角地区、环渤海地区等少数区域的单极驱动逐步向多极化驱动转变；由主要依靠陆地开发，逐步向海洋经济和陆地开发一体化发展转变。从区域分工合作来看，目前，限于行政区内部的规划数量增长较快，而跨行政区规划的数量偏少，出台速度慢，这主要是由于跨省区规划涉及区域利益协调，区域分工与协作，编制起来
9、比较复杂，而行政区内部的重点经济区由于范围比较小，关键问题容易把握，中央与地方的理念也比较易于对接，所以推出速度较快。但随着区域一体化、市场一体化的趋势，未来可能会有越来越多跨行政区甚至跨国的经济区规划被推出。（三）主要特征1.区域发展战略规划的制定与实施方式转变。纵观过去国家制定和实施的区域战略、规划或政策，都是中央政府通过宏观层面统筹安排，是国家战略，是国家意志的集中体现。地方政府只是进行具体的贯彻落实，没有太多的主导权。近年来出台的区域规划制定和实施的方式与以往相比有明显不同，大多数都是由地方政府依据本地的比较优势和发展的实际情况而制定，然后再报国务院或发改委审议批准，使之上升为国家级规
10、划。预计未来国家也不会有整体的自上而下的区域发展战略规划的推进，区域发展战略规划的实施方式将更多地体现为中央政府和地方政府的互动。2.区域发展战略规划从陆域延伸到海洋。发展海洋经济成为“十二五”期间我国一个新的战略选择。2011年，国务院先后批复了山东半岛蓝色经济区发展规划、浙江海洋经济发展示范区规划、广东海洋经济综合试验区发展规划三个海洋经济区规划，批准设立了浙江舟山群岛新区。这标志着我国区域发展，从国家战略层面上，已经从内陆地区的开发延伸到海洋经济的开发，特别是海洋经济和陆地开发的一体化发展。海洋经济区的建设，不仅使这些地区在海洋开发方面先行一步，也能够进一步带动内陆经济，通过开发海洋给内
11、陆相对落后的地区创造更多机会，加强不同类型地区的合作，实现协调发展。三个海洋经济区从名称上看有所不同，国家战略层赋予它们的功能、地位和承担的任务也有所不同。山东半岛更多是强调在内陆地区和海洋经济一体化发展方面要做出探索；浙江舟山的“海洋经济发展示范区”立足于海岛的开发，包括在产权方面、在产业的选择、在海岛的旅游产业发展方面做出示范；广东作为综合试验区承担的职能更多，任务更重，除了自身的经济发展方式转型，还涉及带动周边海洋地区发展，加强与海峡两岸、北部湾、港澳等相关地区合作，同时还要承担与东盟合作开发等任务。3.加大开发开放力度，深化国际合作。随着全球化的不断深入以及国际国内产业转移步伐的加快，
12、我国与世界的联系以及国内各区域伺的联系日趋紧密。参与全球产业分工协作、推进跨区域合作及区域一体化进程是未来区域经济发展的重点。近几年颁布的区域规划就突出体现了这一点，如广西北部湾地区定位于泛珠三角区域合作、中国一东盟自由贸易区建设，东北地区则加快建设中蒙国际贸易通道、中俄交通走廊、中朝交通走廊、环日本海港口二腹地物流系统四大国际化通道，海西经济区的建设为与台湾合作提供了重大机遇。“十二五”规划建议中也明确指-出要坚持扩大开放与区域协调发展相结合，协同推动沿海、内陆、沿边开放，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放格局。4.强调技术创新。2008年底全球性金融危机虽已过去，但产业结构低端化、
13、能源危机、环境恶化等问题凸显使得区域经济发展方式转型刻不容缓。新出台的区域规划基于国内外环境条件的变化，特别重视技术创新的部分。例如，珠三角规划中指出，完善自主创新的体制机制和政策环境，构建以企业为主体、以市场为导向、产学研结合的开放型区域创新体系，率先建成全国创新型区域，成为亚太地区重要的创新中心和成果转化基地，全面提升国际竞争力。长三角区域规划中提出，以关键领域和核心技术创新为突破口，增强自主创新能力，形成优势互补、资源共享、互利共赢的具有国际竞争力的区域创新体系，率先在全国建成创新型区域。5.强调制度创新。以往国家实施区域发展战略或制定区域发展规划，一般都会配套相关的项目、资金以及税收减
14、免等优惠的政策，以扶持和刺激规划区域的发展。在这种情况下，各地方政府都希望本地区能够被列为国家重点发展区域，从而获得一系列的优惠政策和财政支持。因此，为争取更多的利益让渡或者政策优惠，地方政府之间的竞争加剧，甚至产生“跑部进京”找资金找项目的寻租行为，降低了资源的配置效率。而近几年一系列密集出台的区域规划，与以往相比给予地方政府更多的制度创新和自主发展权，鼓励其先试先行。如批准一系列综合配套改革试验区的举措，就是对重点改革领域进行体制机制创新的一种尝试和探索。6.地方性区域规划还会陆续推出，但是效应会呈递减趋势。梳理近几年来获批的区域规划，可以发现很多规划的空间尺度都是在一个省区之内，除了其本
15、身战略地位重要外，考虑的就是培育次级增长极。同时，城乡统筹、资源枯竭型城市转型、两型社会建设等保障区域协调发展的关键问题在“十二五”时期仍是政策关注的重点。基于此，“十二五”时期，地方性的区域规划还会陆续推出，以促进重点地区的发展，培育新的增长点及探索区域发展的新模式。正如国家发改委地区司司长范恒山所言，今后五年国家会继续坚持以经济区为单元推进区域政策和区域规划的研究制定和组织实施，使资源要素在更大范围内得到利用与优化布局。但是可以预见，未来区域规划的效应会呈递减趋势。因为大众的注意力、资源的总量毕竟是有限的，同时中央政府政策的资金支持和项目投资也是有限的，那么规划区域所能利用的资源和政策就会
16、受到限制，从而影响区域规划实施的效果。因此，各规划区域在发展过程中应着眼于开拓本地资源，谋求科学发展，而不是一味去吸引外部资源。对于地方政府和决策者来说，未来工作重点也不是一味去争中央项目、投资或政策优惠，而是更多地立足于本地区实际，探索更科学、更高效、更可持续的区域发展模式。二、我国区域规划在制定和实施中存在的主要问题（一）重经济发展，轻社会发展各级政府在改革过程中偏好于经济建设，而收入分配结构长期不合理，基本公共服务支出等福利性安排逐步弱化，分配存在严重的政策偏向，社会成本逐步向部分国民转移和积累。从政府主导编制的区域发展战略和规划中，我们很容易看出这种偏向性。地方政府和决策者往往将经济增长目标放在首位，对于收入分配格局的优化、改革，对于整个社会公共产品、公共服务的保障、供给
