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1、1美国的家庭政策概述Anderson, J. R. 美国堪萨斯州立大学家庭研究与人类服务系Wilde, J. L. 美国明尼苏达大学家庭科学系家庭是社会的组成部分。儿童在家庭里学习知识，发展技能和形成价值观念，成长为有用的公民。因此，社会包括政府在内具有支持家庭积极发展的使命涉及家庭成员生理健康、心理健康以及社交健康的发展。在过去的半个世纪，美国家庭经历了飞速的变革。这些变化包括：家庭成员数量的减少，家庭成员居住地越来越分散；离婚率、未婚同居以及非婚生子率的急速上涨；女性越来越多的进入劳动力市场，越来越少地参与社区活动，以及越来越大的社会隔离感。同时，这些变化也导致了家庭脆弱性的增加，对有关政
2、府在支持和巩固家庭中的责任与作用的争论更加如火如荼。一、历史与定义在 20 世纪 70 年代，美国家庭政策研究领域开始得到发展（Kamerman & Kahn, 1978），但是直到 90 年代才发展成为一个正统的实证与理论探索相结合的领域（Bogenschneider, 2000, 2006）。尽管直到近期才成为一个单独的领域，但公众对家庭问题的探讨以及对家庭巩固政策的热衷，却早在 19 世纪急速工业化时期就开始了(Bogenschneider & Corbett, 2006; Carlson, 2002)。1929 年开始的“大萧条”部分导致了政府在直接支持家庭方面发挥越来越大的作用。当时
3、的美国总统富兰克林罗斯福提出了一系列称为 “新决策”（New Deal）法案。这些法案通过纳税人的钱使政府为个人和家庭提供安全网（safety-net）。这标志着在联邦水平的政策制定领域发生了显著的变化，从家庭对自己负责转变为政府要对家庭的福利负有一定责任。家庭政策关注“家庭事业”：家庭职责、家庭活动和家庭关系互动，所有这些使得家庭成员得以成长和发展(Blankenhorn, 1990; Zimmerman, 2001)。该领域主要涉及四种家庭功能：（a）家庭的建立（如，结婚或者离婚，生养或者收养小孩，为某些小孩提供寄养），（b）经济上的支持（如，为家庭成员提供基本生活需要），（c）培育孩子（
4、如，使下一代社会化），（d）家庭成员间的相互照顾（如，为残疾、生病、虚弱以及年老者提供帮助）(Bogenschneider, 2006, p. 31)。基于这个定义，家庭政策可以包含任何围绕这四个家庭主要功能的议题，各行各业、政府部门或者联邦/各州的立法机关都可以实施家庭政策。这类政策包括儿童抚养、离婚、青少年犯罪、长期保健、未成年人怀孕、家庭假期、性教育以及父职政策。诸如卫生保健、削减赋税、能源使用、国防以及住房供给等议题虽然并不明显的关注家庭，但是它们无疑会对家庭造成影响。因此，尽管它们本身不是家庭的政策，但是以政策制定中的家庭视角来看，我们也要考虑这类政策对家庭健康与有效发展的作用(Bo
5、genschneider, 2006)。二、政策制定过程美国的家庭政策来源于两种途径：1）立法（州级别或者全国级别政策制定过程相似），2）政府部门或者各行各业制定的内部政策。家庭领域专业人员和普通公民均可对这两个途径产生影响。通过各州或者联邦立法途径影响政策时，立法机关的某个成员或者团队会书写一个法案。由两个政党组成的委员会会对法案进行讨论，并且有可能做出改进。在整个立法机构进行讨论之前，法案要得到相应委员会的批准。在对法案表决之前，也可以在国会辩论中得到修正。2得到多数赞成票的法案会递交给执行者（州长或者总统）签字同意或者否决。执行者签字同意后，法案生成法律。法院可以通过反对程序对该法律提出
6、争议，法官可以声称该法案违反宪法，否决此法律，或者以宪法为依据决定该法律合法。政府部门和其他行业创造工作氛围，它们会在法律管辖之外的领域制定一些政策。这些氛围和政策会对家庭造成影响。例如，某个行业可能会创造一种氛围，该氛围下，员工感受到要在单位里获得提升，需要加班以及参加下班后的应酬活动。这些额外的工作时间会有损婚姻关系与亲子关系。儿童保护服务组织尽可能地让关系稳定的亲属（如，祖父母）抚养被虐待或受到忽略的儿童，而不是将孩子寄养在没有亲属关系的家庭里。这是一个有关政府部门制定法律管辖范围之外的家庭政策的例子。在美国，家庭领域的专业人士与其他公民都可以通过大量途径来影响家庭政策。最基本的途径是投
7、票选举，由此他们可以参与当地政党的组织活动，为那些将提出家庭政策议题候选人的竞选活动效力。公民也可以给选举出来的议员写信支持或者反对某些影响家庭的立法。专业人员可以就某个特定的家庭政策议题，与议员取得联系并表达希望和立法委员会委员对话的愿望，他们会被邀请参加法案的论证会。较为间接的途径有：公民和专业人员可以在当地报纸或其他新闻媒体上发表观点，可以参与有关政策的研究，或参与到那些积极主张家庭政策的组织当中。公众意见的力量也可以影响私人组织实行有利于家庭的政策。因此，尽管普通公民通常不能直接参与政策制定的过程，但是他们可以通过各种各样的方式来影响这个过程。要想了解更多有关美国政策制定过程方面的信息
8、，可以阅读 Wilson & Diiulio（2005）与 Birkland （2005）两本著作。 三、当前家庭政策自 20 世纪 90 年代以来，联邦政府颁布了许多家庭政策(Bogenschneider 2000, 2006)。这些政策包括家庭假期（family leave）、儿童抚养税金返还以及儿童税金返还 (child care tax credits and child tax credits)、Head Start 项目基金（为低收入家庭的儿童提供学前教育），维护婚姻法案（the Defense of Marriage Act）( 将婚姻界定为一个男人与一个女人的关系体)，以及一些
9、促进收养和支持儿童的政策。这类政策范围很广，数量很大，本章无法全部进行讨论。接下来只深入介绍有关婚姻、家庭照管和家庭经济困难方面的政策这些议题让人感觉沉重，它们有可能是未来几年内会继续存在的具有强烈争议性的焦点问题。1、与婚姻相关的政策如果家庭是社会的组成部分，那么健康的婚姻关系是家庭的组成部分。婚姻对男性和女性都有利。已婚男女寿命更长，更少受伤、生病和成为残疾。他们心理更为健康，对生活更为满意和感到幸福，且倾向于积累更多的财富(Amato, 2000; Kiecolt-Glaser & Newton, 2001)。健康的婚姻也会对儿童产生积极的结果。在已婚双亲家庭中长大的孩子在几乎所有方面都
10、要比那些不处在这样家庭中的孩子表现得更好。这些有益的结果一般来说包括：孩子可以达到更高的教育水平，与父母有更深的感情联系，具有更高的生理心理健康水平，更高的自尊水平与更为融洽的同伴关系，会更少地参与危险行为（如，药物使用，过早的性行为），以及较少地出现品性问题(Amato, 2000)。由于婚姻对儿童和成人的诸多益处，支持和加强健康的婚姻关系越来越成为美国政策的一个关注点。最近联邦政府制定的婚姻政策是 2002 年布什总统启动的“健康婚姻法案”（Healthy Marriage Initiative）。这个法案的使命是，“ 在自愿的基础上，帮助那些已婚夫妇有更多机会获得婚姻教育服务，这些服务可
11、以使他们获得建立和维持健康婚姻所需的知识和技能”(Administration for Children and Families, 2007)。通过在五年内每年投资一亿五千万美元，用于发展那些促进健康婚姻与负责任父职行为的项目和课题，来部分达成这一使命。经由竞争程序，这些基金被分配到各种组织、政府部门、拥有良好信誉的社区以及教育机构。在提案中认可的这些活动包括对已婚、未婚成人以及学龄儿童提供婚姻技能教育，对健康婚姻观念进行公共宣传活动，以及婚姻帮助项目，这里只提这几个，不再赘述。这些投资包括出钱对那些教育项目3与活动的效果进行严格的科学研究，以确定它们在巩固婚姻与家庭上是否有效以及效果大小(
12、ACF, 2007)。除了联邦水平上的法案，一些州也制定当地的法律和政策以加强和巩固婚姻。在 2000 年 3月，俄克拉荷马州州长从 TANF（Temporary Assistance for Needy Families，为有需要的家庭提供临时帮助）剩余的福利基金中拨出一千万美元用于建立全州范围内的服务网络，向低收入家庭提供免费的婚姻教育课程，以前该群体一向难于接触到这种服务。此外，包括犹他、新墨西哥、纽约州、阿拉巴马、乔治亚以及北卡罗莱纳的一些州也为有关婚姻技能建立与加强的项目提供资金。在各个州，夫妇必须要从当地县级（大于市，译者注）政府购买结婚许可证。为了鼓励夫妻为婚姻做更好的准备，如果
13、他们参加一个婚姻教育课程（旨在教给他们健康婚姻所需的知识与技能），那么，包括明尼苏达、佛罗里达以及田纳西等一些州会在婚姻许可证费用上给他们打折(Smart Marriages, n.d.)。总之，对于婚姻，有着资金与赋税上的激励，有时也有针对此的不利措施。激励措施包括如果配偶一方死亡且没有遗嘱，那么另一方自动地具有遗产继承权。此外，已婚者通常在购买汽车保险时会有折扣，会享有优惠的财产税条款，以及用人单位为员工配偶提供的健康保险是免税的（尽管员工仍然需要付钱将配偶加入他/她的健康保险方案里）。在社会安全金（Social Security）获益上，丈夫/妻子有权获得对方的一半，如果配偶死亡，另一方
14、可以获得额外的社会安全金。至于所谓的“婚姻处罚”是指报税码（如果已婚夫妇联合报税，他们挣的钱又大体相等，那么他们要比单身和单独报税支付更多的税）(Esenwein, 2003)，该报税码 2001 年得以调整。在调整之前，大约 42的已婚夫妇要比他们单身和单独报税的情况多付将近一千四百美元(Congressional Budget Office, 1997)。因此，总体来说，各行各业以及政府部门都会向已婚夫妇提供一些资金方面的激励，对婚姻这一与社会有着各种直接与间接利益的实体提供支持。2、与家庭照管相关的政策就像世界上其他大多数国家一样，由于人类寿命的增长，美国也正在经历着人口老龄化的趋势。据
15、统计，到 2050 年，将有七千八百万美国人在 65 岁或以上，比 2000 年超出三千五百万。更为急剧变化的是，85 岁及其以上的人口数量在 2000 年是四百万，到 2050 年预期将会超过一千八百万(Day, 1996)。人口老龄化和日益增长的卫生保健费用，以及家庭人口统计学方面的变化（如，家庭成员数了的减少，居住地理位置更为分散），这些因素都会在照顾老人方面造成潜在的危机。随着老龄人口数量的增长，人们担心诸如卫生保健（Mdicare）和退休储蓄金（Social Security）等政府项目将无法维持它们的支付能力。除了政府的力量，家庭依然是而且将来仍然是儿童、患病者以及老年人的主要照顾
16、者。因此，就政策制定者和官员来说，越来越迫切地需要找到方法来支持家庭执行照顾老人的职责。美国老年人法案（the Older Americans Act）和家庭与医疗假期法案（the Family and Medical Leave Act）两项政策试图对家庭提供这样的帮助。在 2000 年，美国国会通过了“美国老年人法案修正案”（the Older Americans Act Amendments）。该修正案建立了全国家庭照管者支持项目（the National Family Caregiver Support Program），向各州提供资金，支持照顾老人（60 岁或以上）的家庭和那些照顾孙子孙女的祖父母（Department of Health and Human Services, 2004）。2003 年超过一亿五千万美元的资金用于那些提供照顾的家庭，包括以下几个方面：1）有关当前支持项目的信息以及如何接触这些项目，2）提高照顾方式效果的培训，3）使得照顾者暂时从照顾责任中解脱出来得以休息的费用。如果自己生病或者某个家庭成员生病
