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1、坚持依法行政 建设服务型质监 在刚刚过去的学习实践科学发展观活动中，省局党组将活动的主题确定为“坚持依法行政，建设服务型质监”。我认为，这不仅是一项活动的主题，还应当成为全省质监系统科学发展的最根本的指导思想。借这个机会，谈一谈坚持依法行政，建设服务型质监的有关问题。一、依法行政的基本要求*合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致依法行政，概言之，是指行政机关或者法律法规授权的组织，依据现行有效的法律、法规和规章的规定，管理国家或社会事务。在我国，行政权力是国家权力的传统支柱。行政行为最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益。据统计，我国有80%的法律、行政法
2、规和90%的地方性法规、规章需要行政机关执行。依法行政的质量，关系着法治建设的成败。温家宝总理曾经（2004年初）指出：只有建立法治政府，才能建立法治国家。依法行政作为一个口号被叫响，作为一种观念深入人心，作为一个庞大的系统工程被扎实推进，是最近十多年的事情。1997年，党的十五大第一次提出了“依法治国，建立社会主义法治国家”的治国方略，九届人大二次会议1999年3月15日通过的宪法修正案更以国家根本大法的形式确立了这一治国方略。同年，国务院发布了关于全面推进依法行政的决定。2004年国务院又发布了全面推进依法行政实施纲要。纲要提出了十年基本建成法治政府的目标。依法行政，不是简单地按法办事，而
3、是遵守法治规则，适应社会需要，按照良法办事。当前，重点作好几项工作：转变政府职能，深化行政管理体制改革。依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限；完善依法行政的财政保障机制；减少行政许可项目，规范行政许可行为；推进政府信息公开。 建立健全科学民主决策机制。提高制度建设质量。理顺行政执法体制，规范行政执法行为。探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。而在建设法治政府的进程中，依法行政的六项基本要求必须贯穿始终。纲要明确了六项依法行政的基
4、本要求。1、合法行政“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”(纲要)（1）合法行政要求积极行政不缺位，树立不作为即违法的依法行政观念，在合法公正的前提下，努力提高行政效率，确保行政目的的实现。（三聚氰氨奶粉事件）（2）合法行政同时要求遵守法定权限不越位。行政组织依法设置，在三定方案和法律法规规章的授权范围内对社会事务进行有序管理。行政机关要在国家权力体系中找准自己的位置，要切实做到“各人扫净门前雪”，改变传统的“老鼠过街，人人去打”的做法。（3）合法行政特别
5、需要树立“法无授权即无权”的理念，正确区分公民权利与行政权力。行政权力属于公权力，以法律授予为范围，对行政主体而言，法无授权即无权。行政权力不能超越，不能滥用，不能转让，不能放弃。而公民权利属于私权利，以法无禁止为内容。对公民来说，法无禁止即自由，在法律允许范围内，权利可以自由处置。在行政管理活动中不能自我授权，特别要恪守处罚法定和许可法定原则。不要动辄指责当事人钻法律空子，法网恢恢，疏而不漏，如果有漏洞，就要先弥补。因为允许公权力自由行使带来的危害，往往比放纵公民不当行为带来的危害要大得多。“法无授予即无权”并不意味着行政主体在授权面前无所作为。与公民权利义务无关或者只赋予公民权利的行政行为
6、，紧急状态下的行政行为，应当按照一定规则，保持一定的灵活性。行政机关可以在合理范围内，自行实施。（如电子监管码。工信部的绿坝事件。在没有任何法律法规甚至规章依据的情况下，以规范性文件的形式，为企业设定义务，要求广大企业付出巨大的经营成本来满足行政管理的需要。电子监管码到底是不是利国利民的德政工程，绝不能一个部门几个人说也算，必经过科学论证，即便是德政，也需要合法的依据。）（4）合法行政还要求在行政管理活动严格依照法律法规规章进行。既符合实体法，也符合程序法。2、合理行政。合理是合法基础上更高层次的要求。合理就是合乎理性，就是适当，就是不得滥用职权、显失公正、明显不当。（1）合理行政要求“行政机
7、关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。”同等情况同等对待，不同情况区别对待。（2）合理行政要求“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰” 比如行政处罚要做到过罚相当。处罚的轻重要与违法事实、性质、情节和社会危害程度相当。无论情节轻重一概重罚，或看人下菜，有钱的重罚，没钱的不管，都是自由裁量权行使不当的表现。在推行行政执法责任制时，一些地方曾作过细化行政处罚自由裁量权的尝试。（3）合理行政要求“所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。” 比如适用强制措施，要
8、考虑到给当事人造成的损害，能不封的就不封；必须封的要严格按照法定范围、期限去实施，不得久封不决。3、程序正当。（1）行政程序概述。行政程序就是行政主体在行使职权时所应当遵循的方法、步骤、形式、顺序、时限。在谈到程序的时候，学者总会不约而同地举这样一个例子：有一位母亲，每天都要为两个儿子分一个苹果(一说蛋糕)。令母亲苦恼的是，虽然她尽可能切得一样大，两个儿子总还是不满意，觉得她偏心。终于有一天，聪明的母亲想出一个办法：让大儿子切苹果，而让小儿子先挑，于是问题解决了，皆大欢喜。可能苹果还不一样大，但两个儿子却都觉得很公平。这就是法学上所称的“分苹果原理”。它体现了程序的作用。现代法治国家非常重视程
9、序的作用，强调程序公正。他们认为，程序不仅是看得见的正义，而且是实现实质性正义的前提和条件。正是程序，决定了法治和人治之间的区别。在他们，一个实质上是正确的行政决定会仅仅因为程序上的不合法而在受到司法审查时被撤销。(“辛普森杀妻案”)他们宁愿牺牲个案的实体公正，也不能允许国家公权力，以违法方式侵害公民私权利。因为实体不公只是个案正义的泯灭，好比是把一个东西的重量称错了；而程序不公则是制度正义性的丧失，好比是把秤杆上的定盘星定错了。现代法治理论认为，行政关系是一种倾斜的、不平等的关系。行政机关单方面的行为就可以剥夺当事人的人身权利和财产权利。而行政权力又很容易被滥用，如不加以制约和控制，就极易侵
10、害行政对相对人权益。法国启蒙主义思想家孟德斯鸠说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止(论法的精神)。”而程序就是最好的一种界限。我国有着重实体、轻程序的传统，长期以来缺乏程序正当观念，许多程序违法的行政行为常以实是求是为挡箭牌堂而皇之地进入合法行为之列，以至于行政行为得不到有力的程序上的约束而表现为滥用职权、随意行使职权，有的造成严重后果，引起人民群众强烈不满和对行政权的信任危机。在全面推进依法行政的今天，必须树立起这样的观念：行政程序能在多大程度上被遵守，行政机关就能在多大程度上做到依法行政。（2）正当程序的要求。行政程序必
11、须首先是公开的。“阳光是最好的防腐剂”，公开是公正的生命。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，听取公民、法人和其他组织的意见。公开是原则，不公开是例外。立法要公开，重要的政务信息要公开，行政处罚、行政许可等具体行政行为更要处处体现公开的要求。为保证公开的规范化、法制化，国务院制定了政府信息公开条例，对信息公开的范围、公开的方式和程序、公开的监督和保障机制、法律责任都作了明确规定。该条例2008年5月1日实施以来，已有不少因此引发的诉讼和复议。行政程序应是民主的。行政机关实施行政管理，“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情
12、权、参与权和救济权。”（纲要）行政主体作出影响当事人权益的行政行为必须告知内容，说明理由，听取陈述和申辩，尽可能为当事人提供发表意见，进行辩论、提出建议的机会；行政处罚、不予行政许可的决定、行政强制都要告知其复议和诉讼的权利和实现途径；重大的行政处罚、行政许可决定，立法、价格调整等还要依法听证。 行政程序应当是公平的。“行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避”，以免造成行为上的偏颇或有此嫌疑。在居第三方公正地位处理行政争议时，应保障当事人双方有平等的陈述权，允许辩论，避免偏袒任何一方。行政许可有数量限制，两个以上申请人都符合要求，要以申请先后决定许可。4、高效便民要
13、求“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。”（纲要）没有高效便民的行政管理，社会公正无法真正实现。当前行政效率不高有几方面原因：政府职能转变还没有完全到位，没有树立有限政府的管理理念，把不该管，管不了，实际上也管不好的事情放开。行政权力配置不科学，职能交叉重叠，权力行使层级多。行政程序不完善，行政管理人员程序意识差。行政管理方式和手段不适应形势发展需要强制命令多，不注意与行政相对人的沟通。实现高效便民的具体措施：转变政府职能，建设有限政府，有进有退，有所为有所不为。科学配置权力，理顺行政机关间的关系。完善行政程序，严格依
14、程序办事。转变观念，创新管理方式。5、诚实守信诚信是中华民族传统价值标准，“人而无信，不知其可也”；诚信又是市场经济的基石。（1）“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。（2）非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”（纲要）行政许可法以法的形式确立了此项原则。（山西关闭小煤矿，浙商血本无归所引起的反响）6、权责统一“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使
15、职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”这里的责任从种类上分为政治责任和法律责任。从责任主体上可分为行政首长的责任、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。其中行政首长主要承担政治责任，不免除法律责任，政治责任承担方式有：引咎辞职、责令辞职、免职等。法律责任包括行政处分、刑事责任、国家赔偿责任（单位责任）。这里的监督既有对单位的监督，也有对个人的监督。包括权力机关的监督，行政机关监督（行政监察、审计、行政复议等专项监督和基于层级关系进行的监督）、司法机关的监督（检察监督、法院通过行政诉讼的监督）、社会监督，特别
16、是舆论监督。二、服务质监面面谈服务是法治政府的一个基本特征。服务的口号我们十多年前就开始喊响。但是，依法行政与建设服务型质监是一脉相承的，只有坚持依法行政，才能真正建设服务型质监。 这里，我想从四个层面谈一谈对服务质监的认识。1、理念层面服务型政府，是相对于计划经济体制下的管制型政府而言的。两个字的差异，彰显的是执政理念的深刻变化。服务型政府要求放弃以往微观经济控制者的角色，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务功能，改变以行政审批为主要手段的管理模式，转变工作作风，提高依法行政的水平。质监部门作为重要的市场监管部门，能够把服务的理念注入到监督工作中去，依法、有效地履行职责，促进经济和社会发展，就是对社会，对企业最根本的服务。监督与服务有机统一，互为表里，不能割裂，
