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1、试谈行政诉讼质证的规范化 众所周知，证据是裁判的基石，相当于案件的“生命”。不容推翻的案件裁判,依赖于无懈可击的证据支持。因而,被裁判据以信赖的证据,从根本上需要经过多角度地审视、全方位地查考和冷峻苛刻地挑剔过程，这一过程就是质证。 笔者个人就字面理解,证据质证应当包含三种意义：一是质问, 即根据现有材料问明隐含的内容; 二是质对,即当场对质; 三是质疑,即揭示证据材料的谬误以求否定其佐证效力。因此,质证与举证是同一诉讼过程的两个不同阶段, 分别是诉讼当事人先后互为对抗的诉讼形式，质证尤其是人民法院依法确立认证决心的重要过程。从广义上讲, 质证与诉讼全程同体同存, 但在现代司法程序中,仅以庭审
2、质证作为诉讼的核心内容和关键环节之一。 本文所称行政诉讼质证是指庭审质证,即行政诉讼开庭审理的过程中, 主要由诉讼当事人(实际包括各方诉讼代理人,下同)和人民法院借助采取各种证据方法, 就诉讼各方所出示、提供的证据材料采取诘问、辩认、说明、解答等方式，从证据的证明力等问题上对法官建立内心确信产生影响的诉讼阶段。笔者认为, 该阶段的法庭运作有必要实现规范化。 我国现行三大诉讼法对于庭审质证的活动过程与步骤、方式等均未直接作出系统、充分地规定。就行政诉讼而言,行政诉讼法和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释(下称解释）与质证相关的规定主要有: “当事人在行政诉讼中的法律地位平
3、等。”(行政诉讼法第七条)、“以上证据经法庭审查属实,才能作为定案的根据。”(行政诉讼法第三十一条第二款)、“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”(解释第三十一条第一款)、“人民法院审理行政案件, 除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。”(解释第九十七条)。但是行政诉讼法和解释都完全没有“开庭审理”的章节设置,更没有关于质证具体实施步骤的规定。民事诉讼法对于质证的规定也只有第一百二十四条第(三)项“出示书证、物证和视听资料”与第一百二十五条第二款“当事人经法庭许可，可以向证人、鉴定人、勘验人发问。” 最高人民法院公布的关于行政诉讼证据若干问题的规定(下称规定),
4、使行政诉讼的庭审质证有了讫今最详细的司法解释,规定第三十五条第一款规定了证据应当经过庭审质证才能用于定案的原则。该条第二款与第三十六条、第三十七条针对质证中的三种特殊情况，分别规定了在庭前证据交换中无争议的证据无须质证、被告拒不到庭其证据不予采信和涉密或涉及个人隐私的证据不得在公开开庭时出示、质证的原则。第三十八条至第四十条规定了证据的质证出示、质证的内容、质证的方式与要求等程序和规则，特别是第三十九条规定了质证的核心内容、质证的目的、质证的具体方式。此外,规定实际上增列有关专业人员为诉讼参与人,从而扩大了行政诉讼法规定的诉讼参与人的范围; 第四十五条、第四十八条还规定了法庭可以组织证人对质，
5、通知有关专业人员出庭说明情况, 包括当事人对专业人员询问, 或者组织专业人员对质等。从而使行政诉讼庭审质证的具体活动有据可依。 然而, 规定至今仍未被有效地实施和普遍地遵循, 特别是有的法官坚持沿用纠问式审判的不良遗风和证据先入为主的武断恶习,尤其是出于不敢“得罪”地方行政权力的“媚官取宠”心理, 从根本上缺乏程序公正的法律意识, 仅以庭审为“走过场”, 在质证的实际操作中, 或者不论当事人有无证据争执而一律泛泛地质证,使庭审过程“马拉松”;或者根据法官个人偏见主观意定地选“证”而“质”, 使法庭调查变相地“一言堂”; 或者对当事人质证权利的分配“厚此薄彼”, 明显袒护被告一方,甚至于法庭调查
6、阶段只有法官“审问”而无当事人相互发问，将职权主义庭审模式发展到了极端。总之, 庭审质证活动不能体现诉讼过程的“公平、公正、合理”, 法庭审理极其严重地形式化。 质证活动在本质上属于法庭调查，但又是传统庭审的改革与深化。全面规范行政诉讼庭审中的质证，当前仍然是社会关注司法公正的新热点、新聚焦, 诉讼理论和诉讼立法的新要求、新实践，行政审判人员的新任务、新课题。 一、行政诉讼质证的特点和质证主体 （一）行政诉讼质证的特点行政诉讼质证的特点主要是诉讼主体行使质证权利和履行质证义务以及质证对象上的特点。质证权利和质证义务是一部分诉讼权利义务的具体体现。行政诉讼的质证权利是指行政诉讼主体因具有对于诉讼
7、证据、依据的审查权而行使辩认、发问、质疑等权利。这一权利是举证责任的对应和承接，一方当事人履行了举证责任,他方当事人和人民法院即由此取得相应的质证权。行政诉讼的质证义务是指负有举证责任的当事人对于自己提供的证据、依据，以及诉讼参与人因自己出具证据、依据而具有出庭并且接受诉讼主体的审查且就此承担陈述、说明、解答、申辩等义务。 行政诉讼质证主要有以下特点： 一是被告承担主要质证义务。诉讼中的质证义务与举证责任成正比。行政诉讼着重审查被诉具体行政行为的合法性,核心是公开辩别被告所提供证据、依据的证明作用。被告依法承担本案行政争议中根本性、决定性的举证责任，无疑承担同等性质的质证义务。 二是被告的质证
8、发问权或者说是质证发问的功能有限。行政诉讼法第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得向原告和证人收集证据。”解释第三十条第（一）项规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，“不能作为认定被告具体行政行为合法的根据”；解释第三十一条第二款进一步规定，“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”规定第六十条第（一）项再次规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为以后，或者在诉讼程序中自行收集的证据“不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。”总之，由于被告依法必须先取证后作出具体行政行为，诉讼中其质证发问的内容只能针对原告或第三人所举证据、依
9、据进行审查，目的仅在于排除对方证据、依据对具体行政行为合法性的否定作用。也就是被告质证发问的开展，只能立足于为了在庭审辩论阶段行使逻辑推理上的归谬法，使对方当事人提供的证据、依据成为被诉具体行政行为合法的反证或复证，而不能试图通过发问直接对被诉具体行政行为的合法性从正面起补充调查作用,否则将与法律规定相悖。 三是依据依法被列于质证对象。依据不同于证据。依据是包括抽象行政行为在内的被告作出本案具体行政行为时正在施行因而应当遵循的法律、法规、规章直至规章等级以下合法有效的行政文件。合法依据不仅必须是由具有相关职权的机关制定的，而且必须是在被诉具体行政行为实施之前业经公布且已届施行日期的。它是权力机
10、关、行政机关为相对人预设的行为框架，具有法的属性。被诉具体行政行为实际所适用的依据可称为实际依据。实际依据有可能是不应当遵循的行政文件。行政诉讼当事人对依据的质证乃至其后对依据所作的辩论，本质上是实际依据应当遵循与否之争。 四是法庭具有较重的质证责任。被告作出本案具体行政行为，属于代表国家行使公权力，其合法与否往往没有调和折衷的余地，案件争议更多地涉及对于国家利益和社会公共利益的保护。质证中法庭无疑更应当“严格把关”，以确保行政权力行使的公正合法。这也正是案件审判中法官表现“超职权主义”倾向的重要原因。 （二）质证的相对主体和特殊主体 在行政诉讼的质证阶段，人民法院组织各方当事人，即原告、被告
11、、第三人和共同诉讼人、诉讼代表人围绕案件证据、依据,分别为维护行政相对人在行政法上的权利、利益,维护合法的具体行政行为，维护国家法制权威而积极行使质证权。 诉讼当事人一方的质证权利因他方负有举证责任而产生,质证义务因自己负有举证责任而形成。质证权利的行使、质证义务的履行将直接通过诉讼结果对自己产生行政法上的利害关系。鉴于当事人质证的权利义务与本人的诉讼目的互为对应，一方质证权利与另一方举证责任互为对应，质证内容与裁判结果互为对应,可将诉讼当事人称为相对的质证主体, 或者一般的质证主体。 笔者认为,行政诉讼中的诉讼参与人和人民法院都是质证的特殊主体或称绝对主体。理由是:证人、鉴定人、有关专业人员
12、乃至翻译人虽然不是诉讼主体，但均为诉讼法律关系主体,虽然他们在庭审质证中负有专门接受质证的绝对义务, 但不能忽视其享有如实发表证言或有关结论的权利，更不能被视为案件的附庸，因而理应成为特殊的质证主体。值得强调的是，规定第三十四条实际明确指定案件审判人员作为行政诉讼中勘验现场的主体，并且详细规定了现场勘验的具体要求。鉴于勘验就是现场直接取证, 可以认为, 行政诉讼中的勘验活动是法院调取或保全证据的特定方式，勘验人不是诉讼参加人更不是诉讼参与人，勘验人在质证中的权利义务自然不应等同于证人、鉴定人乃至翻译人的权利义务。至于规定第三十四条第一款所列举勘验时的在场人，显然非指审判人员,其诉讼地位只能相当
13、于证人或有关专业人员。 人民法院在案件审理中既无举证义务又无接受质证的义务。同时，严格行使质证权是其法定职责，是其不可放弃的绝对义务。人民法院在质证过程中行使双重权力:既行使对案件争议的审查权,又绝对地行使质证活动的组织指挥权。其质证的宗旨在于审查所有证据、依据的佐证效力,准确查明其中一切有效成份并排除一切无效成份。法院自身除了与案件具有审判职责上亦即诉讼法上的利害关系, 质证权的行使与诉讼结果不产生行政法上的利害关系。因此,人民法院在诉讼全程是特殊诉讼主体,在质证活动中则是地位、性质根本区别于证人、鉴定人、有关专业人员乃至翻译人的另一类特殊质证主体。 人民法院作为行政诉讼的特殊质证主体，着重
14、表现在合议庭具体行使以下特有的质证权利,即组织指挥权： 1、质证的启动权。即在庭审进程的某一阶段宣布质证开始。 2、质证的指令权。即依次指令当事人一方质证他方提供的证据、依据，以及具体指令证人、鉴定人及有关专业人员依次到庭接受诘问或同时到庭接受对质等。 3、质证的暂停权。即当质证进程因发生特别事由不能继续时，宣布暂停。待事由结束后重新启动质证程序。 4、质证的追问权。即当一方当事人质证未能充分问明相关内容时，法庭直接补充询问。 5、质证的主导权。即对所有与案件争议相关的内容, 有权根据裁判需要, 主动向所有当事人、诉讼参与人发问或组织对质等, 并有权及时制止一切依法应予制止的发问。 6、质证的
15、绝对权。即自身对于所有诉讼参加人和诉讼参与人都不具有接受质证的义务。 7、质证的终止权。即当质证完毕时，宣布质证结束, 并作质证小结。 法庭对于行政诉讼质证应当负有以下特别义务： 1、赋予当事人相对于法庭的质证优先权。 2、保障所有当事人充分而不重复内容地行使质证权。 3、公平合理地分配质证机会。 4、坚持不帮助被告查证、完善被诉具体行政行为和不采信所有未经依法质证的证据、依据的原则。 二、行政诉讼的质证对象与质证目标 （一）质证的对象 行政诉讼质证的对象是行政诉讼当事人在举证责任范围内提供的证据和所依据的规范性文件。 “行政诉讼证据是指用来证明案件事实的一切材料和手段”。既然证据是记录和反映案件事实的, 证据材料或者手段则只能产生、形成在案件相关事实出现之后。凡在相关事实出现之前就已经存在的材料或者手段都不属于证据。行政诉讼法第三十一条规定将证据分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录共计七种。现行审判实践中出现的电子证据,实际是需要转换表现形态才能进入诉讼的特殊证据种类。 规定第三十三条第一款
