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1、试论我国的污染者负担原则 ( 2012学年环境与资源法论文)年 级 2011级行政3班 专 业 法律硕士（非法学） 课程名称 环境与资源法 学生姓名 张 粉 学 号 2 指导老师 林 宗 浩 2012年6月9日试论我国的污染者负担原则 摘要 我国的“污染者负担”原则是借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费原则”提出的。该原则在我国的环境立法中经历了一个渐进深化的发展过程。它作为环境法的一项基本原则,贯穿于整个环境法体系,对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。关键词：污染者负担；环境污染；赔偿责任一、我国“污染者负担”原则的由来在相当长的一段时期里,人们对自然的认识存在局限,认为自然资源具有无限性,
2、 取之不尽,用之不竭：认为环境具有包容性,可以无限制地承纳人类的排放。因而,当工业企业将大量污染物排入环境中造成环境污染需要处理时,传统的做法是造成环境污染的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任,由国家出资治理污染、由公民承受污染的危害。随着环境污染和环境破坏的加剧, 国家对环境保护的投资也越来越大。于是,有人开始对此提出质疑和反对,认为国家投资实际上是全体纳税人的投资,凭什么个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成员来为其负担呢。针对这一问题,由24 个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972 年首次提出了“污染者付费”原则，该原则有利于实现社会公平和防治环境污染
3、,很快得到国际组织和各国的积极响应,并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。1992年在联合国环境与发展大会上通过的关于环境与发展的里约宣言的原则13规定:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”, 该宣言的原则16中也规定:“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者付费原则的国际认可,在其影响下,各国纷纷将“污染者付费”原则作为环境立法的一项重要基本原则并加以确认。欧共体在它的第一个环境行动计划中宣布污染者付费原则为欧共体环境政策原则，许多国家也在法律上确立了“污染者付费”原则的地位。我国的“污染者负担”原则正是在
4、借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费”原则的基础上,结合中国的实际提出的。“污染者负担”原则与“污染者付费”原则具有许多共同之处,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好像污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,像环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿, 还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负
5、担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。二、我国“污染者负担”原则在环境立法中的演进在我国,“污染者负担”原则最初是以“谁污染, 谁治理”的提法出现。1979 年的中华人民共和国环境保护法(试行)第六条曾规定:已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照“谁污染谁治理”的原则,制定规划,积极治理,或者报请主管部门批准转产、搬迁。1981年国务院关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定突出强调:“工厂企业及其主管部门,必须按照谁污染,谁治理的原则,切实负起治理污染的责任。”1989 年的中华人民共和国环境保护法则将“谁污染, 谁治理”原则修改为
6、“污染者治理”原则。该法对污染者的责任规定为:“产生环境污染和其他公害的单位,必须把环境保护工作纳入自己的计划,建立环境保护责任制度; 采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的对环境的污染和危害”、“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。”有学者将之归纳为“开发者养护,污染者治理原则”。应该说“谁污染, 谁治理”的文字表达明确了负担主体是排污者。实行该原则有利于明确治污责任,促使企业加强管理和技术改造,筹集治污资金,但该原则将治污责任限制在只对已经产生的污染负责,而且仅仅对污染的治理负责,实践中容易理解为只是治理污染源的责
7、任,而治污责任并非污染者的全部责任,应包含对污染造成损失的赔偿责任。而且,这种仅限于治理,将配备防治污染设施、缴纳排污费、征收污染税等负担形式排除在外的原则,是一种消极的事后补救原则,在很大程度上不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了作为环境法基本原则的应有的价值和功能。当人们意识到环境污染和生态保护并不是两个孤立存在的环境问题,应当综合考虑,进行一体化控制时, 1990 年国务院关于进一步加强环境保护工作的决定把污染者负担原则扩展到自然资源开发利用领域,提出“谁开发谁保护, 谁破坏谁恢复, 谁利用谁补偿”。1996年国务院关于环境保护若干问题的决定提出“污染者付费,利用者补偿,开发者保护
8、,破坏者恢复”的环境保护方针, 系统全面地表达了污染者负担原则在中国的发展。三、我国“污染者负担”原则的内涵我国环境保护法中的“污染者负担”原则是指环境法律关系的主体在生产和其他活动中造成环境污染和破坏的,应当承担治理污染、恢复生态环境的责任。污染者, 即己经对环境造成污染或破坏的主体。负担,主要是指承担责任,具体表现为费用的承担。承担的费用主要包括两个部分,一是对己造成的环境污染进行治理或修复所需要的费用,另一部分是对遭受环境污染的受害人进行赔偿的费用。这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者。治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体
9、责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。“污染者负担”原则的核心是“征收排污费制度”。征收排污收费制度是指国家环境管理机关依照法律规定对排污者征收一定的费用的管理措施。该措施包括排污费的征收与使用两个方面。征收排污费的对象是超过国家和地方规定的污染物排放标准的企业事业单位。排污单位缴纳排污费并不免除其应承担的治理污染、赔偿损失的责任和法律规定应当承担的其他责任。征收排费的污染物包括废水、废气、固体废物、噪声、放射性物质等5 大类70 多种。征收排污费是以申报登记的排放污染物的种类、数量、浓度为依据的。污染者负担原则是随着我国社会主义市场经济体制发展而
10、逐步建立和完善的。它有利于逐步实现“治污集约化”,“环保设施产权多元化”,“治污设施运行、服务市场化”,更好地引导企业进入环保市场,借助产业和市场保护好环境,真正走出一条与市场经济相应的环境管理新途径。该原则强调的是对己经发生的环境污染采取事后补偿的方法,是环境立法中一项重要基本原则,它和民法中“欠债者还钱”, 刑法中“杀人者偿命”等朴素的法律概念一样,主要追究肇事者的责任，即谁污染了环境, 谁就应当承担赔偿的责任。这符合法的公平精神。然而,污染者负担原则在实际施行中也并非完全公平，因为环境污染结果的发生往往须经长时间反复多次的污染,甚至是多种因素的复合累积之后,方才显现出来的。其牵涉的高科技
11、知识非一般常人所能了解, 其因果关系之有无更非普通方法所能确定。况且形成污染的多种因素中的每个单一的排污行为大多又是合法的, 很难确定谁是污染者。为此,立法上只能将那些对某一污染负有共同危险责任的行为人,不论其主观上有无过错,也不论各行为人之间有无共同污染的意思联络,只要他们对污染的发生有着直接和间接的因果关系,那么各行为人就应当共同地或分别不同程度地承担赔偿责任。它主要是针对已经发生的污染而起作用的,即事后的消极补偿。同时,它作为国家保护环境的一种手段,还可以通过征收超标准排污费或排污税等形式,来达到促使行为人减少对环境的污染的目的。但是, 有时这一手段并非十分奏效,有些污染者在缴纳了一定的
12、排污费或排污税后,仍然继续排污。针对这一情况,很多国家采用了一种污染者负担的新制度,即惩罚性赔偿制度。该制度规定对于那些为一己之利而故意违反环境法规,造成环境污染者,不仅责令其赔偿损失,而且责令其支付惩罚性的赔偿费。这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍乃至几十倍,目的在于惩罚故意违法者,威慑后来的违法者。比如,美国加州海岸带法第30822 条就规定: 州海岸带委员会可以对故意违反该法规定者提起惩罚性赔偿之诉,该赔偿费额由法院决定,法院在决定此数额时,应考虑到使其足以威胁后来的违法者。四、我国“污染者负担”原则的具体责任安排污染者负担原则作为一个总括性的原则不能实际运作于具体社
13、会经济生活，要使污染者负担原则真正地承担起其责任,必须依赖一些具体制度安排。在环境法领域, 表现为行政责任、民事责任和刑事责任,具体制度表现为污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任。(一)污染防治责任这要求污染者必须对自己所产生的环境污染承担积极主动的治理责任,通过自身力量和采取有效措施发挥“末端治理”应有的效用和潜能,也可提供必需的处理费用和相关资料,交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染。但更重要的是预防的责任,即有条件和可能产生污染的主体不能只停留在“末端控制”思想上,更应在全程控制战略的指导和清洁生产原则的指引下,将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。(二)损害
14、补偿责任污染者的排污行为使公众共享的环境资源遭受污染和破坏,并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益,影响区域乃至整个国家的环境质量,损害更大范围的公共利益。因此,污染者所应承担的损害补偿责任应包括两个方面的内容: 第一、由于环境资源具有公益属性和作为公共物品的特点,污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家交纳一定的税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿, 即对公益权的补偿,如排污费的交纳；第二、污染者向受污染侵害而健康、财产受损的受害者个体提供损害救济和补偿,这又体现了吕忠梅教授所认为的“环境权首先要肯定其主体对环境使用权”的观点,即环境权还具有私权性。(三)损害赔偿责任污
15、染者排污行为除了给国家、社会的公共环境资源造成损失,同时也为受污染损害的个体造成了人身和财产的损失。污染者除了采取相应措施对受其行为损害的公共利益和私人利益进行补偿、补救外,还必须对因其行为造成的损害进行赔偿。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理,中华人民共和国民法通则及各种环境法规范均对此作了明确规定,污染者要对其行为后果负责任。在污染者共同致害构成共同侵权行为时,共同侵权行为者还必须对损害负连带责任,共同侵权主体有责任对受害者进行赔偿,并在共同侵权人之间根据共同致害行为的情节、按其对侵害行为发生的作用程度分配责任。(四)刑事责任严重的环境侵权行为构成了环境犯罪。随着社会经济的发展,以法人为外观形式的主体的犯罪行为、尤其是环境犯罪行为日趋严重,法人等组织主体成为了环境犯罪的经常主体。我国1997年刑法第30 条规定:“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任。”该法第6 章第6节破坏环境资源保护罪第346 条规定:“单位犯本节第三百三十八条至三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 依照本节各该条的规定处罚。” 为了有效的贯彻这一原则，首先是要制定并实施
