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1、试论行政处罚权运行的程序制约摘要：行政处罚作为比较常见的行政行为，不仅和行政相对人的利益息息相关，还与行政机关的形象紧密联系。因此，行政处罚法制化进程不断推进，合法行使行政处罚权成为我们非常关心的问题。正确运行行政处罚权，就需要考虑行政程序的问题。所以我们思考问题就是如何运用程序保障行政处罚的合法性，最终的目的就是在考虑规范行政程序为维护公共利益和社会秩序，保护行政相对人的权益。关键词：行政处罚权运行；程序制约一、前言1.理论框架在美国1946年的联邦行政程序法【1】第551条第（十）规定：“制裁包括下列行政机关行为的全部或一部分：1.禁止、强制、限制、或者其他影响个人自由的措施；2.不予救济
2、；3.给予处罚或罚金；4.销毁、禁用、没收或者扣押财产；5.确定应给付的损害赔偿、归还、恢复原状、补偿、成本费、收费或酬金的数额；6.许可证的吊销、停止或附加条件；7.采取其他强制性或限制性措施。”【2】在英美国家不存在 “行政处罚, 与“行政强制措施”之分，他们将所有对行政相对人不利的措施都被定义为“行政制裁”。【3】在大陆法系国家，“行政处罚”被称作“行政罚”（德：Verwaltungsstrafe）。它们以单一的“行政罚法”为基础【4】，大多把“行政罚”定义为：“对于违反行政法上之义务者，依据一般统治权，制裁其行为所科之处罚的总称。”【5】 行政处罚是国家的一项重要权力,在我国行政权的运
3、行中占有重要的法律地位。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依照有关法律规定和法定程序，对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为，做出具有惩戒制裁性质的具体行政行为。中华人民共和国行政处罚法1（简称行政处罚法）第8条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”行政处罚程序是指行政主体在实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、和顺序等。行政程序由决定程序和执行程
4、序两部分组成。决定程序包含简易程序和一般程序。行政处罚程序内容决定程序执行程序简易程序一般程序（特别关注听证程序）专门机构收缴罚款当场收缴罚款执行保证措施（一）简易处罚程序的具体步骤：（1） 表明身份（2） 告知违法行为人有关事项（3） 给被处罚当事人陈述和申辩的机会（4） 当场填写行政处罚决定书（5） 送达与备案（6） 告知救济权利（二）一般处罚程序1.立案2.调查取证3.决定4送达5.执行（三）听证程序1.听证前的准备（1） 当事人申请（2） 通知（3） 公告2.举行听证（1） 听证会的开始（2） 听证人调查3.听证结束2我国行政处罚运行的现状我国目前行政处罚的执结率很低。具体来讲，警告执
5、结率应该可以达到100%；罚款执结率最低，完全执行到位的可能更低，按照不同的执法部门来进行分析，交警部门最高，其他部门，包括林业、环保、公路、卫生、科技、计生、农业、粮食等数十家有行政执法职能的部门的行政罚款根本难以兑现；没收非法财物执结率较高，因为行政机关的行政执法过程中一般对非法财物都采取事先予以扣留的办法，下达没收处罚决定书后，非法财物就掌握在行政机关手中；责令停产停业执结率较低，违法当事人往往采取打游击战的办法；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照执结率较高，；行政拘留、劳动教养执结率较高，因为公安机关可以强制执行。出现上述问题原因有多重方面，行政程序没有发挥出作用是其中我们小组最关心
6、的。二、提出问题虽然我国很多行政机关和执法人员没有按照法定的程序来执行，有的是执法人员不具备相关的法律知识所造成的，有的是故意的，尤其我国城管在执法上存在的难题。越是基层，执法人员的执法就越来越不规范利，一些执法人员不佩戴执法证，扣押物品不开清单，填写罚单不规范，不制作处罚决定书就扣押执照，开罚单自己来决定，当场收款并不缴入单位等等。因此提出的问题如下 ： 1.执法机关是如何执行这些程序？2.行政程序是如何制约行政处罚权的运行？ 3.外国的行政处罚程序有什么可取的地方值得我们学习?三、分析具体行政程序制约刑侦处罚权的运行行政机关进行行政处罚时必须经过多重程序，由于这方面内容繁多，我们小组就不一
7、一赘述，挑选其中的告知制度、调查程序和听证程序进行说明，明确其中程序对处罚权的制约作用。1.行政机关在作出行政处罚决定之前，有告知行政相对人的义务，其告知的内容应该有：告知当事人其违法事实；对其给予行政处罚的理由和所依据的法律、法规；告知当事人其依法享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利，如告知听证会的时间和地点、告知申诉的期限和有关机关等。这就保证执法人员在执法的公正性，而不是随心所欲的。一方面，如果行政相对人对处罚觉得不服进行复议或者诉讼时，就会意识寻找证据保障自己的合法权益。另一方面，相当于进行一次普法宣传，只不过这次宣传更加让人深刻，甚至是刻骨铭心的感觉。不过行政相对
8、人通过告知制度，了解其中的法律道理，既可以防止下一次违法行为的发生，也可以让其有意识的监督执法人员的行为，毕竟执法人员的行为与其利益密切相关。2.调查程序除了简易程序外，执法人员行使处罚权时，应该要有调查的行为，而不是拍脑袋决定。行政处罚法中关于调查程序的规定有：（1）调查人数的制约：执法人员不得少于两人（2）表明身份的制约： 应当向当事人或者有关人员出示证件（3）证据时间限制：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据（4）回避制度制约：执法人员与当事人有直接利害关系的，应当
9、回避。（5）审查程序制约：具体办案与决定处罚分开因此，这就规定执法人员的调查条件而不是随意调查，或者只是走过场而已；还有调查程序的公正可以保障证据的合法性。3.听证制度听证程序是一个比较新的东西，虽然出现的时间不是太短，但是能够真正比较合理有效运行时间还是比较短，无论各方面还都不十分明晰。行政处罚法中关于听证程序的规定是：（1）条件：责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，（2）人员限制：听证程序的主持人由行政机关在本机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能担任本案听证程序的主持人。如果当事人对主持人有异议，那么他有权申请该主持人回避。如果行政机关认为当事人的异议申请
10、成立，则应该另行指定听证程序的主持人。（3）时间制约 ：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（4）举行听证时，当事人有权与调查人员进行辩论和质证。在听证程序中，针对调查人员提出的当事人违法的事实、证据以及作出相应行政处罚的建议，当事人有权提出对自己有利的证据，反驳对自己不利的证据；有权提出自己的意见和主张；有权与调查人员进行辩论、质问和对证。 （5）当事人可以亲自参加听证程序，也可以委托他人参加听证程序。（6）对于整个听证程序，行政机关应当制作笔录。笔录应当准确无误。行政机关工作人员应当将笔录交予当事人进行审核，如果当事
11、人认为笔录中关于其陈述、申辩和反驳等内容的记载，与其自己所述的内容不符的，应当向行政机关提出，行政机关应当予以更正。当事人经审核笔录认为无误的，应当在笔录上签字或者盖章。 所以，听证制度是舶来品，能够限制行政处罚的随意性，尤其是大数额的较为严重的处罚，能够保证社会公平。四、不足世界任何制度都是不完善的，我们认为完美只是一种追求，因此，我们觉得我国行政处罚程序本身是有瑕疵。程序无法跟上世界的发展会导致处罚权死板运行，还有科技发展也促进程序进步，也会导致程序的过度解释，尤其是新型事物的运用。这方面的问题随着我国快速发展越来越多，我们小组只能找到些许不成熟的观点：1. 行政处罚事先告知程序未规定行政
12、处罚事先告知的方式，如杜宝良现象 ；对告知期限没有规定，只是规定在行政处罚进行前告知，时间的差别会导致事情出现不同的解决结果；没有规定利害关系人同样享有被告知权，这会导致不应该出现的损失；出现告知不准问题，没有相关条文处理告知人的责任，仅仅运用内部条例处理难以保证公正。 2.我们认为听证程序存在问题：（1）、听证的告知。在执法实际中，通常适用听证告知程序的，先行又有处罚事先告知的程序，这显然有“重复告知”情形。避免重复，节约管理资源应该是执法机关的责任所在，节源可以保证管理的进行。（2）、听证举行方式（公开、不公开）的决定。行政处罚法规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”
13、，但在实际操作中，由谁决定公开？公告应在多大的范围内发布？运用什么形式发布公告？公告的场所、时间？（3）、在听证过程中，执法人员如果认为原先行政处罚事实、法律依据和处罚建议不妥，能否在听证时作出改变。五、建议(1) 制定一部真正意义上的行政程序法。20世纪初，西欧一些国家首先制定行政程序法；20世纪中期，美国制定了联邦行政程序法，对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响；特别是20世纪后期，更多的国家制定了行政程序法。【6】 比如强调时效制度，对行政主体实施行政处罚，法律法规要为其规定调查相对人（外部相对人，即公民、法人和其他组织，或内部相对人，即公务员）违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据
14、或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达处罚、处分决定书的时限，执行的时限，等等。【7】(2) 加强行政处罚程序的公平性行政处罚权的实质是行政主体对于行政相对人的违法行为的惩处，保留相对人的申辩权，体现了相对人权利和义务上的平衡。具体做法：（1）、对所有处罚相对人要一视同仁，给利害关系人以同等的辩论机会，甚至在一定程度上，加强这种权利的运用。行政机关不能任意剥夺相对人的程序权利，也不能超越自身的程序权利而行为。以此为行政处罚权的公平行使提供一种保证，保护公民的合法权益。这两条看似简单，实际上操作上很复杂，需要社会共同努力。（三）学习西方的行政处罚程序上积极内容和方法西方在行政处罚上
15、有许多知识是比较先进的，值得我们学习的，比如 O.迈尔(OttoMayer)的德国行政法一书中，参照刑法上紧急避难、正当防卫以及民法上自助行为等概念，将“直接强制”发展成为警察自卫权(Selbstverteidignung)、防止刑事犯罪行为以及警察紧急权(polizeilichesNotstandsrecht)等三项强制制度。我国在行政处罚上存在不少难题，我们是不是可以根据这种方法，引入新概念，不要总在行政法的内容中研究，要有跳出固有思维的想法和胆识。（四）、加强行政执法队伍建设提高行政人员的素质显得至关重要。执法人员的综合素质直接影响执法质量的好坏。能否做到公平公正执法，基础在队伍，重点在
16、素质。这就需要逐步提高行政执法人员的准入门槛，坚持“逢进必考”和公开、公正、择优的原则，严格按照国家公务员录用条件，采用面向社会公开招考或招聘方式，选拔政治思想好、文化程度高、业务能力强的优秀人才进入行政执法队伍。六、结论行政处罚权的程序制约是一个大的题目，我们小组认为我国的行政处罚的法治化道路是不断深入，是不断进步的，不过也是比较困难，将要面对许多问题，既有客观方面的原因，比如社会迅速发展，行政处罚立法跟不上其脚步，也有主观方面的原因，比如国民文化素质有地区差别，但法律是适用用于全体国民，在行政处罚的执行上会存在地区差别，可能导致很大的问题。行政处罚程序对于行政处罚权的制约作用虽然会存在不少问
